Fonds de souveraineté européenne : réelle avancée ou coquille vide ?

Le Fonds de souveraineté européenne, qui doit financer des projets multi-nationaux d’intérêt européen en faveur de la transition écologique, constitue un élément clé du plan d’action de la Commission pour atteindre la neutralité carbone. Pourtant, quelques jours avant sa proposition attendue, certains s’inquiètent que le Fonds ne soit pas plus qu’une coquille vide.

« Je comprends parfaitement l’appel pour un financement européen », a indiqué Margrethe Vestager, vice-présidente de la Commission européenne chargé des questions de Concurrence, à la commission des affaires économiques et monétaires (ECON) du Parlement lundi (5 juin).

Elle a par ailleurs confirmé aux eurodéputés qu’une proposition de la Commission était en cours d’élaboration au Berlaymont.

Selon les informations d’EURACTIV, la proposition pourrait être publiée le 20 juin, en même temps que la stratégie de la Commission en matière de sécurité économique, et de la révision du cadre financier pluriannuel de l’UE.

L’idée d’un Fonds de souveraineté, poussé par le France, est née au moment où l’UE préparait sa réponse face à la loi américaine sur la réduction de l’inflation (Inflation Reduction Act, IRA). Cette loi comprend un ensemble de subventions et d’allégements fiscaux d’une valeur de 400 milliards de dollars mis en place par le gouvernement américain pour financer la transition écologique.

L’IRA représente un risque pour la « compétitivité de l’industrie européenne », avait averti Mme Vestager en janvier dernier, et « risque d’inciter certaines de nos entreprises européennes à délocaliser leurs investissements aux États-Unis ».

La réponse européenne s’est traduite en deux publications phares, publiées au premier trimestre 2023 : un « encadrement temporaire de crise et de transition », qui assouplit les règles en matière d’aides d’État pour soutenir les technologies durables, et une communication plus générale sur un « plan industriel du pacte vert », qui précise la stratégie de la Commission en faveur d’une transition verte.

« Nous devions mettre en place les éléments nécessaires pour stimuler les investissements verts », a expliqué Mme Vestager à la commission ECON, faisant le point sur les premiers mois d’assouplissement des règles en matière d’aides d’État, « tout en préservant la stabilité du marché intérieur ».

Le Fonds de souveraineté : quand et comment ?

L’assouplissement des règles en matière d’aides d’État peut s’avérer nécessaire pour libérer des financements à l’échelon national, mais il s’accompagne de risques de distorsion de la concurrence au sein du marché unique.

Les aides nationales sont étroitement liées à la capacité budgétaire des États membres. Les grandes économies auront plus de facilité à mobiliser des ressources pour financer les technologies vertes, et ce d’autant plus si le régime est assoupli. Les plus petits Etats membres, en revanche, sont désavantagés car ils ne disposent pas des mêmes capacités budgétaires.

C’est dans ce contexte que s’inscrit le Fonds de souveraineté européenne, dont l’objectif serait de recalibrer les pires effets de distorsion causés par des règles assouplies en matière d’aides d’État.

Cet « instrument structurel » permettrait à l’UE de financer des projets importants d’intérêt européen commun (PIIEC) plurinationaux, « préservant ainsi la cohésion et le marché unique contre les risques que pose la disponibilité inégale des aides d’État », selon la Commission.

« Nous devons créer quelque chose que nous ne possédons pas encore », a expliqué Mme Vestager, s’exprimant en faveur d’un Fonds qui prendrait en charge les investissements plus risqués dans la transition écologique afin d’ « attirer » des investissements privés.

Selon Zach Meyers, chercheur au Centre for European Reform (CER), il s’agit d’une « approche sensée ». Le manque de capacité à faire des investissements risqués au niveau européen constitue « l’un des plus grands problèmes de l’Europe », a-t-il confié à EURACTIV.

Deux problèmes clés subsistent cependant dans la proposition de Mme Vestager. Premièrement, le plein potentiel du Fonds ne pourra être exploité que lorsqu’une véritable Union européenne des marchés de capitaux sera établie, or ce n’est pas le cas aujourd’hui. Selon M. Meyers, l’afflux d’investissements privés ne peut se produire efficacement que s’il existe de vastes réserves de capitaux privés patients (« patient capital »), ce qui manque actuellement dans l’UE, contrairement aux États-Unis.

Deuxièmement, le plan de Mme Vestager pourrait se heurter à une résistance de la part des États membres.

« Les États membres les plus pauvres pourraient préférer un modèle davantage ciblé sur leurs propres besoins, tandis que les États membres les plus riches (qui devraient en bénéficier le plus, puisqu’ils comptent plus de start-ups) pourraient ne pas voir la nécessité d’un tel Fonds », a déclaré le chercheur du CER.

La France a fait preuve d’ « hubris »

Ce point de vue est partagé par Shahin Vallée, chercheur au Conseil allemand des relations étrangères (DGAP), pour qui le « combat » pour un Fonds de souveraineté a été perdu avant même d’avoir commencé.

Les pays favorables au Fonds, notamment la France, ont fait une « concession majeure » lorsqu’ils ont d’abord accepté d’assouplir les règles en matière d’aides d’État.

Selon le chercheur, la France a fait preuve d’ « hubris » : « la France a surestimé ses capacités budgétaires pour soutenir son industrie seule, un peu comme l’Allemagne ».

Mais le tissu industriel français est loin d’être aussi développé que celui de l’Allemagne ; les contraintes budgétaires sont aussi très différentes entre les deux pays, alors que la France se débat avec une dette publique qui vient de dépasser la barre des 3 000 milliards d’euros.

Plutôt que de compter sur les États membres pour distribuer des aides d’État, le chercheur estime que des « subventions européennes » auraient eu plus de poids. En outre, selon lui, la clause présentée par la Commission qui permet aux États membres de répliquer une offre de subvention qu’une entreprise reçoit d’un pays tiers (matching clause) aurait dû être mise en place à l’échelle de l’UE, plutôt qu’à l’échelon national.

« Ce Fonds n’en aura que le nom mais pas l’impact financier » pour avoir un impact réel, a déclaré M. Vallée.

Comment financer le Fonds de souveraineté ?

Il n’y a pas que les contours du Fonds qui comptent : son financement est également primordial.

Le commissaire européen au Marché intérieur, Thierry Breton, a déjà exclu un nouveau cycle de dette commune, affirmant que le Fonds devrait plutôt puiser dans les quelque 200 milliards – un chiffre controversé – non-alloués de Next Generation EU (NGEU), un instrument de dette commune de 800 milliards d’euros destiné à la relance économique après la crise du coronavirus.

Cependant, cet argent « a déjà été engagé ailleurs », prévient M. Vallée. Même les soutiens initiaux du Fonds, comme M. Breton, revoient aujourd’hui leurs ambitions à la baisse, ce qui n’a pas empêché le commissaire européen de suggérer la semaine dernière, de manière plutôt inattendue, que le Fonds de souveraineté pourrait être utilisé pour racheter des entreprises d’« importance systémique ».

L’augmentation des ressources propres de l’UE constitue également une possibilité. Un débat à ce sujet est d’ailleurs en cours au Parlement européen, mais le volume des ressources ne serait de toute manière pas à la hauteur de l’urgence que représente le changement climatique.

En outre, dans l’état actuel des choses, les ressources propres de l’UE serviraient avant tout à rembourser les intérêts de la dette de NGEU, et non à financer de nouveaux projets.

Il reste donc de nombreux obstacles à surmonter pour que le Fonds de souveraineté devienne un instrument politique efficace permettant de lutter contre les risques de fragmentation entraînés par l’assouplissement des règles en matière d’aides d’État.

« Il semble qu’il y ait encore des désaccords importants au sein de la Commission », estime M. Meyers.