Au cœur de la stratégie finlandaise de constitution de stocks

HELSINKI – Tandis que l’Europe envisage aujourd’hui de constituer des stocks stratégiques, la Finlande s’y emploie depuis des décennies.

Dès les années 1920, les autorités à Helsinki ont mis en place des dispositifs destinés à garantir que la population puisse continuer à se nourrir et que l’économie nationale demeure opérationnelle en temps de guerre comme face aux catastrophes naturelles. Ce qui n’était au départ qu’un grenier destiné à l’armée et aux administrations publiques s’est progressivement transformé en un réseau complexe de fournisseurs et de mécanismes visant à assurer des réserves suffisantes de biens essentiels, ainsi que de vaccins et de céréales.

Après la pandémie et le déclenchement de la guerre totale menée par la Russie contre l’Ukraine, l’Union européenne s’est penchée de près sur les moyens d’impulser de telles initiatives à l’échelle du continent. La Finlande, qui partage une frontière de 1 300 kilomètres avec la Russie à l’est de l’UE, offre un modèle idéal pour comprendre les rouages permettant à ce type de dispositif de fonctionner efficacement.

Le signal d’alarme invitant l’Union européenne à se préparer aux crises est d’ailleurs venu d’un Finlandais – l’ancien président Sauli Niinistö a présenté en 2024 un rapport éponyme sur cette question, destiné à éclairer l’élaboration des politiques publiques.

Il appelait notamment l’UE à s’inspirer de l’approche finlandaise dite de la « société tout entière » en matière de constitution de stocks stratégiques.

État de survie

La Finlande n’a jamais cessé de se préparer à d’éventuelles crises, y compris en temps de paix.

« Dans les années 1990, beaucoup de personnes en Europe pensaient que la Russie évoluerait progressivement vers une démocratie comme les autres pays européens », a déclaré à Euractiv la ministre finlandaise de l’Agriculture, Sari Essayah. « Mais, en Finlande, nous n’avons jamais totalement partagé ce degré de confiance. Sur le plan public comme politique, nous mettions l’accent sur de bonnes relations de voisinage, tout en continuant, parallèlement, à nous préparer à d’éventuelles perturbations.»

La Finlande est demeurée l’un des rares pays d’Europe à maintenir le service militaire obligatoire et a constitué des réserves de biens essentiels tels que les céréales, les semences, les engrais et les carburants.

Selon la ministre, la philosophie qui sous-tend cette démarche repose sur l’idée que le pays doit être en mesure d’assurer sa propre survie si un événement majeur devait survenir. « La Finlande est comme une île. Nous sommes entourés par la mer d’un côté et par la Russie de l’autre », a souligné Sari Essayah.

La géographie rend très concret le risque de perturbation des chaînes logistiques. La frontière avec la Russie est fermée depuis 2023 et la mer Baltique peut être bloquée relativement facilement, a-t-elle ajouté.

Mais la mise en place d’un système de stockage stratégique ne s’est pas faite du jour au lendemain. Dès 1928, le pays constituait déjà des réserves de céréales. Dans les années 1960, il a commencé à développer un réseau structuré dédié aux stocks stratégiques et à la préparation aux situations d’urgence. Dans les années 1990, l’Agence nationale de sécurité de l’approvisionnement (NESA) a été créée pour superviser l’ensemble du dispositif.

Comment ça marche

En Finlande, le modèle repose sur une préparation à tous les types de crises, qu’il s’agisse d’une invasion russe ou d’un choc climatique.

Janne Känkänen, directeur général de la NESA, reçoit dans une salle sécurisée située en sous-sol, au sein des locaux de l’agence installés au cœur du quartier central animé d’Helsinki, sur l’une des principales artères commerçantes de la capitale.

« Notre rôle est de veiller à ce que la population ait accès à une quantité suffisante de nourriture, à de l’eau potable, aux moyens de communication et aux autres services essentiels », explique-t-il.

Pour que ce dispositif fonctionne, l’ensemble de la société est associé au processus. Le stockage stratégique, qui constitue l’un des instruments de ce système, repose sur un partenariat entre les secteurs public et privé. La NESA achète des approvisionnements, notamment des céréales, et confie leur stockage à des entreprises en contrepartie d’une rémunération.

Les stocks sont conservés par ces entreprises elles-mêmes, réparties sur l’ensemble du territoire dans des installations dont l’emplacement n’est pas rendu public. « En répartissant les lieux de stockage sur plusieurs sites, le système gagne en résilience », souligne Janne Känkänen.

Ce dispositif permet à l’État de ne pas dépendre d’un fournisseur unique, tandis que les entreprises participant au programme de stockage stratégique sont sélectionnées dans le cadre d’appels d’offres réguliers.

Pour certains autres produits, en revanche, la NESA s’appuie sur ses propres infrastructures.

« Nous disposons de vastes cavernes de stockage souterraines et la majeure partie des réserves de produits pétroliers y est entreposée, avec une protection y compris contre des attaques physiques », ajoute Janne Känkänen.

La NESA détient actuellement des stocks de produits pétroliers correspondant à environ cinq mois de consommation normale, ainsi qu’à près de neuf mois de réserves céréalières.

Toutefois, ces volumes ne sont pas figés et sont régulièrement ajustés en fonction de l’évaluation des risques.

« Les réserves de céréales couvraient auparavant six mois de consommation. Mais après l’invasion de l’Ukraine par la Russie en 2022, la NESA a décidé de les porter à neuf mois en raison des incertitudes pesant sur les chaînes mondiales d’approvisionnement alimentaire », précise Janne Känkänen.

Semences stockées chez un producteur de semences, en Finlande. (Crédits : Alice Bergoënd)

L’utiliser ou ne pas l’utiliser ?

Déterminer quand utiliser les réserves est également une question majeure.

La NESA se concentre sur trois catégories de risques : les conflits militaires, les menaces hybrides et les perturbations majeures de l’économie mondiale, explique M. Känkänen.

Mais la barre est haute. Même le récent choc des prix du carburant provoqué par la guerre au Moyen-Orient ne constitue pas une raison suffisante pour débloquer les réserves de pétrole, car celles-ci ne sont pas destinées à faire face aux fluctuations de prix ni à intervenir sur les marchés. « Nous essayons de faire une distinction claire entre les problèmes de prix et les problèmes de disponibilité », ajoute-t-il.

Les stocks ont été utilisés lors de crises majeures où l’état d’urgence a été déclaré, comme pendant la pandémie de COVID-19, lorsque les réserves de masques ont été mobilisées.

Les stocks de semences ont également été utilisés en 2018 et 2022 à la suite de mauvaises récoltes. « C’est l’une des rares exceptions », explique M. Känkänen en ce qui concerne la garantie de la disponibilité à long terme des stocks de semences. « Il s’agissait d’assurer la durabilité du système », a-t-il ajouté.

La guerre que mène actuellement la Russie en Ukraine offre aux experts de la NESA l’occasion de réfléchir à la manière d’améliorer encore leur système, vieux de près d’un siècle. Des experts de l’agence se rendent régulièrement en Ukraine, a déclaré M. Känkänen.

« Nous avons également organisé des visites d’étude pour les autorités finlandaises et les représentants d’entreprises issues de secteurs tels que l’alimentation et l’eau », précise-t-il.

Sur la base des conclusions de l’un de ces voyages, la NESA teste actuellement un « réseau alimentaire résilient » dans l’est de la Finlande. Trois cents supermarchés sont équipés d’une alimentation électrique de secours et de systèmes de paiement hors ligne afin que, même en cas de coupure de courant prolongée, les citoyens puissent accéder à de la nourriture, de l’eau potable, des médicaments, du carburant et des services de base.

La NESA espère étendre ce projet à l’échelle nationale d’ici quelques années.

Le coût de la résilience

L’ensemble du système est financé par 25 millions d’euros par an provenant du budget de l’État, auxquels s’ajoutent environ 66 millions d’euros provenant d’une taxe sur la consommation d’électricité destinée aux stocks stratégiques.

Cette taxe sera augmentée l’année prochaine pour atteindre un montant prévu de 92 millions d’euros.

Les détracteurs du système soulignent principalement son impact sur les prix. Prenons les céréales par exemple. Comme les réserves doivent être renouvelées pour rester fraîches, les entreprises qui gèrent les stocks peuvent également les utiliser dans le cadre de leurs activités commerciales normales, à condition que les niveaux soient maintenus.

Pour Max Schulman, céréalier et conseiller principal en céréales et oléagineux au sein du syndicat agricole finlandais MTK, la constitution de réserves peut temporairement soutenir les prix : lorsque les stocks augmentent, la demande s’accroît et les prix des céréales montent. Mais dans des conditions normales, dit-il, les stocks ont tendance à maintenir les prix à la production à un niveau bas.

Selon lui, même s’ils ne peuvent pas accéder directement aux stocks, les acheteurs sont conscients des volumes importants de céréales présents dans le système. « Nous avons généralement un excédent de 20 % à 30 % d’une année sur l’autre. En plus de cela, nous disposons de stocks de sécurité. On peut donc se retrouver avec 45 % de stocks. Et cela maintient les prix à un niveau bas pour les agriculteurs. »

Il ajoute que les entreprises qui gèrent les stocks peuvent les utiliser comme tampon. Comme elles connaissent la quantité de céréales stockées et leur qualité, elles peuvent attendre la fin de la récolte pour acheter et n’acheter qu’en cas de besoin, en mélangeant les céréales stockées à l’approvisionnement au lieu de payer des prix plus élevés pour des céréales fraîches et de haute qualité.

Schulman suggère de permettre aux agriculteurs de stocker une partie des réserves dans leurs propres exploitations.

Selon lui, offrir une compensation pour la construction d’installations de stockage et de séchage attirerait des investissements dans les zones rurales et soutiendrait le développement de secteurs stratégiques, tels que la production de cultures protéagineuses.

Essayah, la ministre de l’Agriculture, rejette ces critiques, affirmant que son ministère n’a constaté aucun effet significatif sur les prix ni aucune distorsion majeure du marché liée à ce système. « L’agence planifie très en amont et communique ses besoins bien à l’avance. Les entreprises savent quels niveaux de stocks seront nécessaires, et les marchés ont le temps de s’adapter », explique-t-elle.

Comment faire au niveau de l’UE

Au niveau de l’UE, les États membres sont tenus de maintenir des stocks de pétrole depuis 1968. Ces dernières années, la Commission a encore renforcé ses efforts en matière de préparation.

En 2021, l’Union a lancé un plan d’urgence pour la sécurité alimentaire afin de remédier aux vulnérabilités mises en évidence par la pandémie. En mars 2025, elle a recommandé aux citoyens de conserver chez eux un kit d’urgence pour 72 heures, comprenant de l’eau, des médicaments, des piles et de la nourriture.

En juillet dernier, elle a dévoilé une stratégie de stockage plus large visant à constituer des réserves de biens essentiels tels que les vaccins, les antibiotiques et le lithium (mais pas de denrées alimentaires).

Dans sa proposition relative à l’organisation commune des marchés (OCM) après 2027 – qui fait partie de la politique agricole de l’Union –, l’exécutif européen invite les pays à élaborer des plans nationaux de préparation à la sécurité alimentaire afin de garantir l’approvisionnement en cas de crise, y compris des systèmes de suivi des stocks et des points de coordination avec Bruxelles. Il précise également que toute réserve gérée par l’État doit minimiser les distorsions du marché.

Le député européen socialiste français Éric Sargiacomo supervise la position du Parlement européen sur l’OCM. Il salue les éléments relatifs au stockage dans la proposition de la Commission, mais souhaite aller plus loin et s’aligner davantage sur le modèle finlandais.

« Le champ d’application devrait être élargi pour inclure les intrants agricoles, en particulier les engrais, ainsi que les produits prêts à consommer en cas d’urgence », a-t-il déclaré à Euractiv.

En matière de financement, il estime que les pays de l’UE devraient contribuer au cofinancement de nouvelles infrastructures de stockage, et que le nouveau Fonds européen pour la compétitivité, qui sera intégré au prochain budget à long terme à partir de 2027, devrait également soutenir ces efforts.

« À l’heure où certains envisagent la création d’une armée européenne, il serait regrettable de ne pas planifier ensemble les moyens d’assurer la sécurité de nos approvisionnements alimentaires », a ajouté M. Sargiacomo.

En Finlande, le directeur de la NESA voit d’un œil positif cette évolution de l’UE, mais estime qu’elle ne devrait pas se substituer à la planification nationale. « Il est très positif que l’UE ait pris conscience du défi en matière de sécurité », a déclaré M. Känkänen.

Il estime toutefois que Bruxelles devrait se concentrer principalement sur la mise en place de capacités complémentaires qui soutiennent les États membres en cas de crise, plutôt que d’essayer d’imposer le même modèle à tous. « Les profils de risque varient à travers l’Europe, et la préparation reste étroitement liée à la sécurité nationale, qui continuera de relever principalement de la responsabilité des États membres », explique-t-il.

La coopération bilatérale offre un moyen efficace de gérer les risques régionaux. La Finlande et la Suède ont par exemple discuté publiquement de la possibilité de mettre en place des accords de stockage communs.

Il ajoute toutefois que l’action au niveau de l’UE peut apporter une valeur ajoutée significative, notamment en s’attaquant aux dépendances stratégiques.

Mettre en place un système de résilience solide pour une économie nationale confrontée à une crise va bien au-delà des simples denrées alimentaires et du carburant nécessaires.

Par exemple, les entreprises agroalimentaires participant au système finlandais identifient les emballages comme une vulnérabilité majeure, explique Mikko Käkelä, directeur général de la Fédération finlandaise des industries agroalimentaires.

« Si les emballages viennent à manquer, rien ne sort de l’industrie agroalimentaire, le processus s’arrête», a-t-il déclaré. «Le détroit d’Ormuz a montré qu’une grande quantité d’aluminium et de plastique est importée dans l’UE. Nous avons besoin d’une production plus importante en Europe.»

(adm, at, jp)