L'outil de démocratie directe de l'UE promettait un changement. Est-ce qu'il fonctionne ?

La démocratie directe n’est pas l’apanage de la Suisse.

L’UE dispose de sa propre version, l’initiative citoyenne européenne, ou ICE. Elle permet aux citoyens d’accéder à Bruxelles sans avoir besoin d’un badge de lobbyiste, d’une représentation permanente ou d’une grande tolérance au café des institutions.

Lors de son lancement en 2012, cette promesse semblait presque radicale au regard des normes de l’UE. Il suffisait de recueillir un million de signatures valides provenant d’au moins sept pays de l’UE sur une question relevant des compétences de l’Union pour que la Commission européenne soit tenue d’écouter et de répondre officiellement.

C’est le premier, et toujours le seul, outil transnational de démocratie directe. Mais après 131 initiatives enregistrées et seulement 13 réponses, les militants sont déçus. Certains sont carrément sceptiques. D’autres ont découvert que la pression publique à Bruxelles ne suffit pas pour réussir.

Les organisateurs d’une initiative appelant à l’interdiction à l’échelle de l’UE des thérapies de conversion LGBTQ+ l’ont appris à leurs dépens. La campagne, menée par ACT, visait les pratiques visant à modifier l’orientation sexuelle ou l’identité de genre d’une personne.

Elle bénéficiait d’un soutien démocratique et politique qui, en théorie, aurait dû la rendre difficile à ignorer. Elle a recueilli 1,2 million de signatures. Elle a obtenu le soutien unanime du Parlement européen. Elle s’inscrivait parfaitement dans le programme plus large de l’UE en matière d’égalité.

« Tout le monde pensait que l’interdiction allait être adoptée », a indiqué Mattéo Garguilo, président d’ACT. Mais la Commission s’est abstenue de proposer une législation, probablement en raison d’un manque d’unanimité parmi les pays de l’UE.

Elle s’est plutôt engagée à publier des recommandations non contraignantes à l’intention des États membres dans un délai d’un an, et à « encourager les actions nationales visant à étendre l’interdiction légale à l’ensemble de l’UE », a déclaré un porte-parole. 

« La réponse de la Commission est décevante », a affirmé Garguilo, d’autant plus que la question ne semblait pas être en contradiction flagrante avec la position de l’exécutif européen. « Nous devons désormais nous faire à l’idée que nous nous sommes battus avec acharnement, mais que nous avons été bloqués par un traité », a-t-il déclaré à Euractiv.

Cette phrase pourrait presque être gravée au-dessus de l’entrée du Berlaymont. Elle résume la contradiction centrale de l’ICE. Cet outil fonctionne au sein d’un ordre juridique où chaque proposition doit s’inscrire dans une base juridique, où chaque compétence est contestée et où toute idée ambitieuse risque d’être renvoyée vers les capitales nationales accompagnée d’une note polie.

Cependant, « nous ne devons jamais oublier que, dans l’UE, nous parlons d’une institution qui ne dispose pas d’une souveraineté totale. La première chose que la Commission recherche lorsqu’elle fait une proposition, c’est la base juridique », a expliqué Erik Longo, professeur de droit constitutionnel à l’université de Florence, qui mène depuis longtemps des recherches sur les ICE. 

Et lorsque cette base juridique n’est pas claire, la Commission se montre prudente. « Elle craint qu’en proposant quelque chose en lien avec une ICE, les États membres ne soulèvent immédiatement une objection pour des raisons de base juridique », a-t-il indiqué à Euractiv. 

Il ne fait aucun doute que les Européens s’en soucient. Mais entre une demande publique et une loi européenne se trouvent la Commission, le Parlement européen et le Conseil, représentant des gouvernements nationaux qui défendent jalousement leur souveraineté, trois institutions qui peuvent mettre des années à s’accorder sur un sujet qu’elles qualifient toutes d’urgent.

En effet, l’autre problème des ICE est d’ordre politique. Les députés européens des principaux groupes politiques du Parlement ne soutiennent pas vraiment ces campagnes, même lorsque la question devrait naturellement relever de l’un d’entre eux.

Longo soutient que l’ICE « aurait vraiment pu décoller si, à un moment donné, elle était devenue un outil soutenu avant tout par les partis politiques européens », car ceux-ci peuvent transformer les signatures en pression. « Mais où sont-ils ? », a-t-il demandé.

Quand les étoiles de l’UE s’alignent

S’il y a une leçon à tirer des initiatives précédentes, c’est que la politique compte. Beaucoup.

La toute première ICE couronnée de succès, Right2Water, exigeait que l’eau reste un service public et un bien public. Lancée en 2012 par le Fédération syndicale européenne des services publics, elle a recueilli près de deux millions de signatures.

« Il y avait, disons, une obligation morale pour la Commission d’en tirer parti », a indiqué Jan Willem Goudriaan, secrétaire général du syndicat, à Euractiv. 

Si la Commission avait ignoré cette première initiative, a-t-il ajouté, « cela aurait été une énorme déception pour tout le monde et pour l’ensemble de l’instrument de participation démocratique ».

Et cela a porté ses fruits. Les services d’eau ont été exclus de la directive sur les concessions. Des modifications ont ensuite été apportées à la directive sur l’eau potable. L’initiative a également suscité des recherches et une pression politique qui ont démontré que cet outil pouvait avoir un impact.

Mais une partie de son succès tient au fait que les conditions entourant la campagne étaient exceptionnellement favorables. Partout en Europe, des campagnes locales et nationales s’opposaient déjà à la privatisation de l’eau. L’ICE a simplement contribué à relier ces luttes entre elles.

Tout cet élan politique est bien plus difficile à reproduire. Lorsqu’on lui a demandé si cet outil fonctionne toujours comme moyen d’influencer la politique de l’UE, Goudriaan a répondu : « Si vous me demandez mon avis, j’en doute. »

Selon lui, le problème tient en partie au fait que de nombreux pays disposent déjà d’outils de pétition plus simples et moins bureaucratiques. La version européenne, en revanche, exige des citoyens qu’ils s’identifient d’une manière qui fait que signer une pétition s’apparente davantage à une demande de prêt immobilier.

« Nous sommes une bande d’ingénieurs. Nous ne disposons pas de ressources considérables pour le lobbying ou d’autres types de campagnes », a déclaré Davide Biasco de Star Pass, une nouvelle initiative qui recueille actuellement des signatures.

Garguilo, de l’ACT, a également déclaré : « Nous sommes une association d’étudiants qui se sont battus pour ce en quoi ils croyaient. Nous ne sommes pas une institution. »

Les grandes organisations disposent généralement de réseaux, d’équipes de communication et de l’endurance nécessaire pour suivre un dossier bien après la fin de la collecte de signatures, tandis que les groupes locaux doivent déchiffrer les rouages de l’UE et mener une campagne à l’échelle du continent en s’appuyant sur des bénévoles, de l’espoir et des publications sur les réseaux sociaux mal synchronisées.

Longo a également reconnu que le fardeau est réel, mais a défendu la nécessité de fixer des limites, notamment le délai d’un an pour recueillir les signatures. « Sinon, l’instrument perdrait de son élan. »

Pas de pouvoir, mais de la visibilité

Alors, à quoi sert encore l’ICE ? Pour Goudriaan, sa « principale valeur réside dans le fait qu’il s’agit d’un bon outil pour définir l’agenda », ce qui n’est pas négligeable à Bruxelles, où faire remarquer un sujet peut prendre des années, nécessiter plusieurs acronymes et au moins une consultation des parties prenantes.

Longo voit une valeur dans le débat public que suscite l’ICE. « C’est un baromètre de ce qui se passe au niveau européen, notamment en termes de définition de l’agenda, de mobilisation et de politique concrète. »

Pour la Commission, « le fait que les ICE atteignent le seuil requis a également des retombées positives ». « Cela permet aux citoyens de mettre des sujets importants au premier plan de l’agenda de l’UE. À ce titre, ils peuvent susciter des discussions et influencer l’orientation des politiques. »

Cela aide à expliquer pourquoi de nouvelles campagnes continuent de l’utiliser. Lancée le 9 mai – Journée de l’Europe –, la campagne Star Pass souhaite que les pays de l’UE proposent aux citoyens une couverture de passeport alternative : bleue, européenne et ornée du cercle d’étoiles. La citoyenneté européenne existe dans les traités, a déclaré le militant Serban Alexandriuc, mais elle n’est guère visible sur le passeport.

Alors que la collecte de signatures bat son plein, les organisateurs espèrent que la Commission soumettra cette idée aux gouvernements nationaux. « Et dans quelques années, nous pourrons voir des gens se promener avec des passeports bleus », a ajouté Alexandriuc.

Les données sur les ICE « constituent un bon résultat pour un instrument créé dans le but de rendre l’UE plus axée sur les droits et plus démocratique », selon Longo.

Au final, deux leçons se dégagent de l’expérience de ceux qui ont tenté l’aventure. La première est qu’il faut choisir le bon sujet, pas seulement un sujet qui en vaut la peine, mais un sujet suffisamment émouvant pour faire le buzz ; la seconde est qu’une ICE « n’est qu’un moment dans une campagne plus longue », a déclaré Goudriaan. « Il s’agit autant d’essayer de faire inscrire la question à l’ordre du jour que d’assurer le suivi par la suite, en maintenant la campagne en cours. »

C’est à la fois la force et la faiblesse de cet instrument. L’ICE peut ouvrir une porte. Elle ne peut pas forcer l’UE à la franchir.

(bw, aw)