SWIFT : l’Allemagne ne s’oppose plus à l’exclusion de la Russie

L’Union européenne s’apprête à interdire à la Russie l’accès au système de paiement interbancaire international SWIFT, après que l’Allemagne, dernier opposant au sein de l’UE, a abandonné son opposition de principe, permettant ainsi au bloc de durcir les sanctions contre Moscou en raison de son invasion de l’Ukraine.

« Nous travaillons d’arrache-pied sur la manière dont les dommages collatéraux d’un découplage [de la Russie] du SWIFT peuvent être limités, de telle sorte qu’ils affectent les bonnes personnes », ont déclaré la ministre allemande des Affaires étrangères, Anna Baerbock, et le ministre allemand de l’Économie, Robert Habeck.

« Ce dont nous avons besoin, c’est d’une exclusion ciblée et fonctionnelle du SWIFT », ont-ils ajouté dans une déclaration commune.

Concrètement, cela semble signifier que Berlin a abandonné son veto sur la mesure d’exclusion. Cependant, la façon dont le gouvernement allemand entend exactement rendre les exclusions plus « ciblées » n’est pas encore claire.

L’Allemagne craint un retour de bâton sur le plan économique si la Russie est exclue du système utilisé par des milliers de banques pour faciliter les transactions à l’échelle mondiale.

Cette annonce est intervenue alors que le Premier ministre polonais, Mateusz Morawiecki, et le président lituanien, Gitanas Nauseda, se sont rendus à Berlin samedi dernier (26 février) pour inciter l’Allemagne à soutenir des sanctions plus audacieuses contre la Russie.

« Je suis venu à Berlin pour secouer la conscience de l’Allemagne afin qu’elle décide enfin de sanctions véritablement sévères qui influenceront les décisions du Kremlin », a expliqué M. Morawiecki aux journalistes devant le bureau de M. Scholz.

Les deux dirigeants ont annoncé qu’ils demanderaient à l’UE d’aller plus loin dans son soutien à l’Ukraine.

Le chancelier allemand Olaf Scholz a déclaré qu’il s’opposerait à l’inclusion du système de paiement international SWIFT dans les nouvelles sanctions de l’UE à l’encontre de la Russie lors de son discours à Bruxelles prononcé à l’occasion d’un sommet européen jeudi 24 février, insistant sur le fait que cette option devait être gardée pour plus tard.

Le SWIFT a été l’une des pierres d’achoppement lorsque les dirigeants européens se sont réunis pour discuter du deuxième paquet de sanctions à adopter contre la Russie, pour lequel l’option n’avait par ailleurs pas été mise sur la table.

Les pays d’Europe orientale, les pays baltes et certains pays nordiques ont tous indiqué qu’ils étaient favorables à une exclusion. Les États membres de l’UE tels que l’Allemagne, l’Italie et l’Autriche, très dépendants du gaz, étaient quant à eux réticents à prendre une telle mesure puisque les pays européens utilisent le système SWIFT pour payer le gaz russe.

Tout comme pour les deux précédents paquets de sanctions, une telle décision requiert l’unanimité des 27 États membres.

En début de semaine, le ministre ukrainien des Affaires étrangères, Dmytro Kuleba, a exprimé sa colère et son mécontentement face aux réticences du bloc, avertissant que « les politiciens européens et américains auraient du sang sur les mains s’ils ne parvenaient pas à imposer la sanction la plus lourde possible à Moscou en excluant la Russie du système de paiement SWIFT ».

Samedi, M. Kuleba a indiqué dans une publication sur Twitter qu’il avait « demandé instamment d’introduire immédiatement le troisième paquet de sanctions de l’UE pour stopper l’invasion russe ».

Alors que les forces russes et ukrainiennes s’affrontent dans la banlieue de Kiev et que les responsables militaires occidentaux se disent moins optimistes quant à la capacité de résistance de la capitale ukrainienne, le moment de discuter du SWIFT pourrait bien être arrivé. C’est en tout cas ce qu’ont confié plusieurs diplomates européens à EURACTIV.

« Il n’est pas improbable que, si tous les États membres acceptent d’envisager l’option, nous puissions mettre cela sur la voie dans les prochains jours si la situation en Ukraine se détériore davantage, ce qui est effectivement déjà le cas, avec les troupes russes qui se rapprochent de Kiev », a expliqué un diplomate européen à EURACTIV.

Le chef de la diplomatie de l’UE, Josep Borrell, a annoncé vendredi (25 février) qu’une décision sur le SWIFT pourrait tomber dans les « prochains jours ».

Selon des diplomates européens, une réunion extraordinaire des ministres des Affaires étrangères était prévue dimanche soir (27 février) à 18 heures (CET) afin de discuter de nouvelles sanctions, dont celle du SWIFT.

Une opposition qui s’effrite

Dans un communiqué publié plus tôt dans la journée de vendredi, les ministres des Finances de l’UE ont indiqué qu’ils avaient demandé à la Commission européenne et à la Banque centrale européenne « d’évaluer les conséquences d’une exclusion supplémentaire de l’accès des institutions russes au système financier. Toutes les options sont sur la table ».

La France, qui assure actuellement la présidence du Conseil de l’UE, a déclaré que Paris ne s’opposerait pas sur le principe à l’exclusion de la Russie du SWIFT.

« SWIFT est une arme nucléaire financière », a déclaré le ministre français des Finances, Bruno Le Maire, après une réunion des ministres des Finances européens. « Il n’en reste pas moins que lorsque vous avez une arme nucléaire entre les mains, vous réfléchissez avant de l’utiliser. Certains États membres ont émis des réserves, nous en tenons compte. »

« La France ne fait pas partie de ces pays, je veux le dire très clairement », a-t-il ajouté.

« Nous ne sommes pas réticents à utiliser toutes les armes nécessaires, et ce sans aucune réserve, contre la Russie de Vladimir Poutine, mais il doit y avoir un consensus européen », a déclaré M. Le Maire, notant qu’« il est compréhensible que certains pays » considèrent l’impact économique avant d’adopter des options de sanctions plus poussées.

L’Italie, qui s’était montrée réticente à franchir ce pas, soutiendra la position de l’UE en matière de sanctions contre la Russie, y compris les mesures concernant le système mondial de paiement SWIFT, a déclaré samedi le bureau du Premier ministre Mario Draghi.

M. Draghi a eu une conversation téléphonique avec le président ukrainien Volodymyr Zelenskiy samedi, confirmant son soutien à cette mesure.

Chypre, qui entretient des relations commerciales étroites avec la Russie et l’Ukraine, faisait partie, selon les rumeurs, des pays qui hésitaient à exclure rapidement Moscou du SWIFT.

Toutefois, le ministre chypriote des Finances, Constantinos Petrides, a déclaré samedi que « au nom de l’unité de l’UE et de la solidarité avec le peuple ukrainien, Chypre ne s’est opposée à AUCUNE sanction de l’UE, y compris l’exclusion de la Russie du SWIFT ».

« Tout est sur la table », a-t-il ajouté.

Les partenaires attendent

Les nations occidentales avaient déjà menacé d’exclure la Russie du SWIFT en 2014 à la suite de son annexion de la Crimée, mais avaient finalement renoncé à une telle option.

Une telle mesure émanant de la partie occidentale marquerait une nouvelle escalade par rapport aux deux ensembles précédents de sanctions concertées imposées à l’encontre de la Russie en début de semaine, parmi lesquelles on retrouve de rares sanctions visant personnellement le président russe Vladimir Poutine et son ministre des Affaires étrangères Sergueï Lavrov.

Les États-Unis, le Canada et la Grande-Bretagne ont réaffirmé vendredi 25 février qu’ils pourraient prendre des mesures pour exclure la Russie du SWIFT dans le cadre d’une nouvelle série de sanctions visant à mettre un terme à l’invasion de l’Ukraine par la Russie.

En début de semaine, le président américain Joe Biden avait initialement exclu la possibilité d’éjecter la Russie du système SWIFT, malgré les appels lancés en ce sens par un certain nombre de législateurs américains, de dirigeants mondiaux et de responsables ukrainiens.

« Pour l’instant, ce n’est pas la position que le reste de l’Europe souhaite adopter », a ironisé Joe Biden lors de l’annonce d’une série de sanctions américaines jeudi.

Qu’est-ce que cela signifie dans la pratique ?

Le SWIFT, créé en 1973, est une coopérative appartenant à ses membres qui est basée en Belgique et qui fournit des services de messagerie financière mondiale sécurisée. Le SWIFT permet aux banques d’exécuter des paiements et des transferts d’autres instruments financiers au-delà des frontières nationales.

Elle relie plus de 11  000 institutions dans plus de 200 pays.

L’exclusion de la Russie du SWIFT signifierait qu’il ne serait plus possible d’exécuter des transactions entre la Russie et la majeure partie du reste du monde. Le gouvernement allemand souhaitant une restriction « ciblée » ; on ne sait pas encore combien de transactions pourraient être concernées par une telle mesure.

Une exclusion du SWIFT n’affecterait pas directement les transferts bancaires en Russie et entre la Russie et la Chine puisque, pour ces deux cas, des systèmes parallèles ont d’ores et déjà été mis en place.

Il existe des moyens pour les banques d’effectuer des transactions internationales sans le SWIFT, mais ils sont coûteux, complexes et nécessitent un haut degré de confiance interbancaire.

Parallèlement, plus de la moitié des revenus du gouvernement russe proviennent des exportations de combustibles fossiles. En cas d’exclusion du SWIFT, la plupart de ces exportations ne seraient plus payées, ce qui entraînerait un affaiblissement des finances du gouvernement russe et limiterait probablement sa capacité à financer les efforts de guerre.

Cependant, comme la Russie ne pourrait plus être rémunérée pour ses exportations de gaz, Moscou serait très probablement contrainte d’arrêter ses exportations de gaz vers l’Europe, ce qui pourrait provoquer une flambée des prix déjà élevés du gaz qui toucherait l’économie de l’UE dans son ensemble, mais surtout les pays qui sont fortement dépendants du gaz russe.

Il s’agirait notamment de plusieurs pays d’Europe de l’Est, de l’Allemagne et de l’Italie.

En outre, l’interruption de la plupart des paiements internationaux pourrait plonger l’économie russe dans la récession.

Par le passé, le SWIFT a résisté aux appels visant à imposer des interdictions à certains pays, se décrivant comme neutre. Mais en 2012, l’Union européenne a interdit à SWIFT de servir les entreprises et les personnes iraniennes sanctionnées dans le cadre du programme nucléaire de Téhéran.

Selon les experts, cela a créé un précédent pour une action contre la Russie dans le cadre du SWIFT.

***Oliver Noyan a contribué à la rédaction de cet article.