Victimes de leur succès, les aides environnementales de la PAC mettent le budget à rude épreuve

Alors que la France a fait le choix d’ouvrir la principale aide environnementale de la PAC, l’écorégime, à un maximum d’agriculteurs, le budget français est mis à rude épreuve, poussant le gouvernement à réduire les subsides aux agriculteurs bio.

Nouveauté de la programmation 2023, l’écorégime entend inciter, par des financements conditionnés, à la mise en place de mesures favorables à l’environnement. Pour la première fois, 25 % du budget du premier pilier de la PAC (paiements directs) récompensent ainsi les bonnes pratiques.

Or, comme les États membres disposent d’une plus grande marge de manœuvre cette année, chacun peut décider de flécher ces paiements comme il l’entend. En France, les agriculteurs peuvent accéder à l’écorégime par trois voies différentes : les pratiques (diversification des cultures, etc.), les « éléments favorables à la biodiversité » (implantation d’une haie, etc.) ou la voie des certifications (bio ou HVE), la dernière étant la plus rémunératrice.

Contrairement à d’autres pays européens, comme l’Allemagne ou le Danemark, très exigeants sur les conditions de financement, la France a fait le choix de rendre accessible l’écorégime au plus grand nombre d’agriculteurs. Selon le ministère de l’Agriculture, 90 % des exploitations françaises ont pu accéder à une des trois voies en 2023.

Baisse des revenus

Revers de la médaille de cette massification des aides : l’augmentation du budget. « Dans certains pays comme la France, les demandes sont trop importantes, la question est maintenant de savoir où trouver le budget pour y répondre », constate Petr Lapka, responsable du Plan stratégique national (PSN) français à la Direction générale de l’Agriculture à la Commission européenne, lors d’une table ronde organisée par Euractiv.

Pour répondre à cette pression budgétaire, le gouvernement français a donc décidé début octobre de baisser, par arrêtés, les montants des écorégimes. Pour le bio, les aides passent ainsi de 110€/ha à 92€/ha ; pour le HVE de 80€/ha à 62€/ha et pour le niveau de base de 60€/ha à 45,50€.

Cette initiative a rapidement été dénoncée par la Confédération paysanne, et la Fédération Nationale d’Agriculture Biologique (FNAB), laquelle reproche à l’État de transformer l’écorégime en une aide « au maintien de l’agriculture chimique », au lieu d’être « un revenu environnemental incitant la transition ».

La France avait pourtant revalorisé les aides au bio l’année dernière, sur recommandation de la Commission européenne pour les différencier de l’aide HVE (Haute valeur environnementale), un label bien moins exigeant, au départ rémunéré à la même hauteur.

« Ce mouvement de yoyo pour les aides déstabilise les agriculteurs », souligne l’eurodéputé Christophe Clergeau (S&D).

« La commission a convaincu la France de donner 30 euros [par hectare] de plus pour les agriculteurs bio dans l’écorégime, et là le gouvernement français enlève 20 euros, alors qu’il n’y a plus d’aide spécifique au maintien du bio. C’est un scandale qu’il faut dénoncer », poursuit-il.

Pertinence environnementale

« Le ministère de l’Agriculture doit faire la transparence sur les fermes et le nombre d’hectares qui ont accédé aux trois niveaux de l’écorégime et évaluer rapidement l’impact environnemental de cette aide », demande la Fnab dans un communiqué.

Dès le début de la nouvelle PAC, en avril dernier, des chercheurs de l’INRAE publiaient une étude révélant que la totalité des agriculteurs français allait accéder au niveau de base de l’écorégime sans aucun changement de pratique, et plus d’un tiers au niveau supérieur.

Un rapport allemand réalisé par l’organisation environnementale allemande NABU et le Groupement agriculture rurale (AbL) est également parvenu à la conclusion que la France profite des libertés offertes par son Plan stratégique national (PSN) pour baisser ses exigences environnementales par rapport à la programmation précédente.

« C’est le PSN le plus laxiste d’Europe sur l’écorégime », avance Christophe Clergeau. Selon lui, ce mécanisme de paiements à l’hectare n’aide pas assez les petites exploitations et ne prend pas suffisamment en compte les activités de l’exploitation.

« Certains agriculteurs qui touchent l’écorégime n’ont certes pas changé de pratique, mais attendons de savoir quels agriculteurs touchent les écorégimes. Si ce sont les agriculteurs bio qui ne changent pas leur pratique, cela nous convient », avertit Petr Lapka.

« Pour toucher le dernier niveau de l’écorégime, toute l’exploitation doit être convertie en bio ; les agriculteurs jouissent par ailleurs d’avantages fiscaux », ajoute-t-il. Le fonctionnaire de Bruxelles demande de considérer l’ensemble de l’architecture verte du PSN avec les autres contraintes et encouragements associés ou non à l’écorégime.

Des modifications à venir en UE

Si la France ne devrait pas modifier en profondeur son écorégime l’année prochaine, ce n’est pas le cas de l’Allemagne qui rencontre des difficultés contraires à celles de la France. Devant la faible participation des agriculteurs à l’écorégime, en raison d’exigences trop élevées, les États fédérés (Länder) ont récemment proposé une refonte du PSN en 2024.

La Commission attend encore les données de chaque État membre pour faire un premier rapport annuel sur les PSN et les écorégimes. Des ajustements ou des modifications plus profondes pourront être alors suggérés en fonction des résultats.

« Certains États veulent revenir sur leurs ambitions, comme les Pays-Bas et l’Allemagne alors qu’en France et au Luxembourg les écorégimes connaissent un grand succès, avec des problèmes budgétaires en contrepartie. Des modifications du PSN devraient avoir lieu l’année prochaine », conclut Petr Lapka.

Cet article fait suite à la conférence virtuelle organisée par Euractiv « PAC et PSN français : où en sommes-nous ? », cofinancée par la DG AGRI.