"Die Brexit-Verhandlungen sind eine juristische Herkulesaufgabe"

In Brüssel läuft die zweite Verhandlungsrunde zum Austritt Großbritanniens aus der EU. Im Interview mit EURACTIV.de erläutert Urs Pötzsch, wissenschaftlicher Referent am Centrum für Europäische Politik (cep) in Freiburg, wie schwierig diese Verhandlungen sind.

Urs Pötzsch ist Jurist und beschäftigt sich am cep neben dem Brexit unter anderem mit dem institutionellen Gefüge der EU.

Euractiv.de: Zunächst wird nur über den Austritt Großbritanniens verhandelt, nicht über die zukünftigen Beziehungen. Die Briten wollten beides parallel verhandeln. Was ist der strategische Hintergrund und warum hat sich die EU durchgesetzt?

Urs Pötzsch: Die Verhandlungen über den Austritt und die Verhandlungen über die zukünftigen Beziehungen sind eine juristische Herkulesaufgabe. Beides braucht viel Zeit. Daher ist es verständlich, dass die britische Regierung von Anfang an über beides Reden wollte. Allerdings ist ein zweistufiger Ablauf ein Stück weit durch geltendes EU-Recht vorgegeben. Artikel 50 EUV schreibt vor, dass zunächst die Einzelheiten des Austritts unter Berücksichtigung der der künftigen Beziehungen zu klären sind. Das ist auch sinnvoll, um mehr Klarheit über die künftigen Beziehungen zu bekommen.

Letztlich werden sich aber beide Phasen überschneiden. Die EU ist bereit, die zweite Phase zu beginnen, sobald in der ersten Phase ein „ausreichender Fortschritt“ erzielt wurde. Was genau unter einem „ausreichenden Fortschritt“ zu verstehen ist, ist unklar. Aber man hört, dass bereits Anfang kommenden Jahres Gespräche im Rahmen der zweiten Phase aufgenommen werden könnten.

Ein Schwerpunktthema der zweiten Verhandlungsrunde sind die Aufenthaltsrechte von EU-Bürgern in Großbritannien und umgekehrt. Theresa May will Aufenthaltsrechte wohl nur für EU-Bürger gewähren, die bereits länger in Großbritannien leben. Alle anderen sollen aufwendige Anträge stellen. Was ist diesbezüglich von den Verhandlungen zu erwarten?

Die britische Regierung will die geltende Freizügigkeit beenden. Allerdings wird es weiterhin zu Migration zwischen der EU und Großbritannien kommen. Beide Seiten haben ein Interesse das zu ermöglichen, da sie qualifizierte Arbeitskräfte brauchen. Daraus ergeben sich zahlreiche Fragen, die nun geregelt werden müssen:  Welche Personengruppen sollen unter welchen Voraussetzungen ein Aufenthaltsrecht erhalten und Zugang zu staatlichen Leistungen bekommen? Ein schwieriger Punkt in diesem Zusammenhang sind die Rechte von Familienangehörigen, insbesondere wenn diese nicht Bürger der EU oder Großbritanniens sind.

Ein zentraler Verhandlungspunkt wird die Frage sein, bis zu welchem Stichtag die Bürger der EU und Großbritanniens bestimmte Rechte erworben haben müssen, damit diese Rechte auch nach dem Austritt fortbestehen. Eine andere Frage wird sein, welche Rechte für diejenigen Bürger gelten, die erst nach dem Austritt in das jeweils andere Land ziehen. Die EU wird darauf drängen, dass die Rechte ihrer Bürger im Vereinigten Königreich auch nach dem Austritt soweit wie möglich gewahrt werden. Der Ausgang der Verhandlungen ist an diesem Punkt schwer abzusehen.

Die britische Regierung will offenbar nach dem Brexit auch die Gerichtsbarkeit des EuGH nicht mehr mittragen. Welche Konsequenzen hätte dies für EU-Bürger in Großbritannien und darüber hinaus?

Die EU und das Vereinigte Königreich sind sich einig, dass mit dem Austritt grundsätzlich die Zuständigkeit des EuGH beendet wird. Beide Seiten sind sich wohl auch einig, dass zum Zeitpunkt des Austritts anhängige Gerichtsverfahren zu Ende geführt werden sollen. In diesem Zusammenhang muss allerdings geklärt werden, unter welchen Voraussetzungen ein Verfahren als „anhängig“ gilt. Noch schwieriger wird der rechtliche Umgang mit Tatbeständen, die sich vor dem Austritt ereignet haben. Die Briten wollen nur solche Gerichtsverfahren vor dem EuGH zulassen, die zum Zeitpunkt des Austritts bereits anhängig waren. Die EU will hingegen, dass Bürger ihre Rechte auch noch nach dem Austritt vor dem EuGH geltend machen können, wenn die Rechte auf einem Tatbestand beruhen, der sich vor dem Zeitpunkt des Austritts ereignet hat.

Bei der zweiten Verhandlungsrunde geht es auch um die exit bill. Lange war seitens der EU von 60 Milliarden die Rede. Nun hat Barnier auf 100 Milliarden erhöht. Was steckt hinter diesem Aufschlag. Was wäre eine realistische Größenordnung?

Bei der exit bill geht es um Forderungen aus der Zeit der Mitgliedschaft Großbritanniens in der EU: Verbindlichkeiten aus dem laufenden Mehrjährigen Finanzrahmen, aus Finanzierungsinstrumenten außerhalb des EU-Haushaltes, aus den Aktivitäten der Europäischen Zentralbank, der Europäischen Investitionsbank, den zahllosen Agenturen der EU und so weiter. Dem Grunde nach ist es gerechtfertigt, dass die EU eine Rechnung stellt. Es geht allerdings um sehr viele Posten und die EU ist selbst noch am Rechnen. Aktuell ist es daher nicht möglich zu sagen, ob sich eine abschließende Rechnung eher auf 60 oder auf 100 Milliarden belaufen wird.

Die EU deutet ja auch an, dass es sich um vorläufige Zahlen handelt. Sie will deshalb einen Mechanismus mit Großbritannien vereinbaren, durch den der genaue Betrag später noch angepasst werden kann. Die genaue Höhe vieler Verbindlichkeiten wird erst Jahre nach dem Austritt endgültig feststehen, wenn die Institutionen ihre Bücher geschlossen haben. Insofern bieten die aktuell diskutierten Zahlen wohl nur eine gewisse Orientierung. Sie sind aber sicherlich auch ein Stück weit Teil der Verhandlungstaktik der EU.

Das würde bedeuten, dass die Verhandlungen über die künftigen Beziehungen aufgenommen werden müssen, ohne dass abschließend feststeht, was der Austritt Großbritannien kostet.

Ich habe Zweifel, dass sich die EU in der ersten Verhandlungsphase auf die Vereinbarung absoluter Zahlen einlassen wird, weil man die erst in Jahren abschließend berechnen kann. Die EU wird wohl eher über relative Zahlen, also über die Höhe des prozentualen Anteils verhandeln wollen, den Großbritannien von den später feststehenden absoluten Verbindlichkeiten zu tragen hat.

Ein weiteres großes Thema ist die irisch-nordirische Grenze. Der Frieden in Nordirland beruht auch auf der beidseitigen Mitgliedschaft im Schengen-Raum. Ist hier eine schnelle Einigung zu erwarten oder ist der Brexit eine ernsthafte Gefahr für den Friedensprozess?

Die Regelung der Nordirlandfrage ist nicht nur rechtlich, sondern auch gesellschaftlich und politisch sehr komplex. Das wird Zeit in Anspruch nehmen. Die Mitgliedschaft Irlands und Nordirlands in der EU und die offene Grenze haben sicherlich zu der positiven Entwicklung auf der irischen Insel beigetragen. Im Rahmen der Austrittsverhandlungen geht es daher nicht nur um ungehinderten Personenverkehr, sondern auch um Zölle und den freien Warenverkehr. Falls das Vereinigte Königreich die Zollunion verlässt, müssen an der irisch-nordirischen Grenze wieder Waren kontrolliert und Zölle gezahlt werden. Das verursacht Kosten für die Wirtschaft auf beiden Seiten. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass eine Verschlechterung der wirtschaftlichen Lage in Nordirland auch zu gesellschaftlichen und politischen Spannungen führt.

Theresa May ist geschwächt aus den Neuwahlen hervorgegangen. Die britische Regierung verhandelt mit schwachem Mandat und äußerst knapper Mehrheit. Gut für die EU?

Großbritannien ist in der EU ein wichtiger Partner und wird es hoffentlich auch in Zukunft sein. Um das zu ermöglichen, müssen der Austritt und die künftigen Beziehungen für beide Seiten fair geregelt werden. Die Zeit nach dem Referendum im vergangenen Jahr hat gezeigt, wie groß die Unsicherheit angesichts des Austritts ist. Eine schwache britische Regierung verstärkt diese Unsicherheit. Das ist weder im Interesse Großbritanniens, noch im Interesse der EU.

Nun ist so ein Austritt offenbar eine extrem komplexe Angelegenheit. Könnte es passieren, dass es innerhalb der zweijährigen Frist zu keiner Einigung und deswegen zu einem ungeregelten Brexit kommt?

In der Tat sind die derzeit verhandelten Fragen hoch komplex und es werden noch viele weitere komplexe Fragen hinzukommen, wenn über die künftigen Beziehungen gesprochen wird. Allerdings hat keine Seite Interesse an einem ungeregelten, harten Brexit. Nach Artikel 50 EUV ist eine Fristverlängerung möglich. Wenn die Verhandlungen positiv verlaufen und am Ende nur ein wenig Zeit fehlt, wäre das eine Option mit der im gemeinsamen Interesse Schlimmeres – nämlich ein ungeregelter Austritt – verhindert werden könnte.