Euro-Rettung: "Wenn der Bundestag hörig ist und zu allem klatscht"

Sind die Griechenland-Hilfen und der Euro-Rettungsschirm mit dem Grundgesetz vereinbar? Allein die Frage vor dem Bundesverfassungsgericht zu diskutieren, findet der Europarechtler Ingolf Pernice befremdlich. Er sieht die Verantwortung für solche wirtschaftspolitischen Entscheidungen allein beim Bundestag. Die Alternative wäre eine Gerichtsdemokratie.

Wirtschaft

Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble (R) begrüßt im Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe die Beschwerdeführer gegen die deutsche Griechenland-Hilfe: Wilhelm Hankel (v.L.), Karl Albrecht Schachtschneider, Wilhelm Nölling und Joachim Starbatty. Foto: dpa

Zur Person

Ingolf Pernice hat den Lehrstuhl für Europarecht an der Humboldt-Universität zu Berlin inne. Pernice war Prozessbevollmächtigter des Bundestages während der Verfassungsklagen gegen den Vertrag von Lissabon.

EURACTIV.de: Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat sich Anfang Juli in einer mündlichen Anhörung mit der Frage beschäftigt, ob die deutsche Beteiligung an den Griechenland-Hilfen und dem Euro-Rettungsschirm verfassungswidrig ist. Hat Sie die Argumentation der Kläger überzeugt?

PERNICE: Die tollen Reden der vier Kläger und von Hans-Werner Sinn in der mündlichen Verhandlung haben zumindest sehr beeindruckt. Das gehört aber nicht vor das Bundesverfassungsgericht. Denn es betrifft eine wirtschaftspolitische Einschätzung, die den politisch Verantwortlichen obliegt. So etwas sollte – außer im Falle von Willkür oder Ermessensmissbrauch – nicht von einem Gericht entschieden werden.

Dietrich Murswiek [Prozessbevollmächtigter des Klägers Peter Gauweiler] hat geschickt und kreativ um die Anerkennung der Zulässigkeit dieser Verfassungsbeschwerde geworben. Wenn sich das Bundesverfassungsgericht aber darauf einlässt, politische Entscheidungen zu überprüfen, dann kommen wir in Teufels Küche.

Die beklagte deutsche Beteiligung an den Griechenland-Hilfen und dem Euro-Rettungsschirm war letztlich die Entscheidung für eine der theoretisch denkbaren Alternativen in der derzeitigen Euro-Krise. Jede dieser Alternativen birgt große Risiken in sich. Ich denke, dass sich die Bundesregierung, der Bundestag und die Europäische Zentralbank auf eine Lösung verständigt haben, die kurz- und mittelfristig am ehesten eine Katastrophe verhindert.

Alle übrigen Alternativen – ein Rausschmiss Griechenlands aus dem Euro oder der Konkurs Griechenlands – wurden erwogen und verworfen, weil sie nach Ansicht der Verantwortlichen unmittelbar in die Katastrophe geführt hätten. Es wird dem Bundesverfassungsgericht schwer fallen, mit guten Gründen jetzt festzustellen, dass es doch besser gewesen wäre, Griechenland in den Konkurs zu treiben.

Grenzen der Kompetenzen

EURACTIV.de: Es handelt sich also aus Ihrer Sicht um eine rein wirtschaftspolitische Entscheidung, bei der das Bundesverfassungsgericht keine Kompetenz hat?

PERNICE: Natürlich liegt der wirtschaftspolitischen Entscheidung ein Gesetz, ein Rechtsakt, zugrunde. Es ist eine Entscheidung, die auf einer Abwägung unterschiedlicher Risiken basiert. Es geht letztlich um vier Kernfragen. Drei davon sind europapolitischer Natur, können also gar nicht vom Bundesverfassungsgericht geklärt werden.

Erstens: Ist Artikel 125 der EU-Verträge (AEUV), also die sogenannte No-Bailout-Klausel verletzt worden? Zweitens: War der Artikel 122 Absatz 2 AEUV als Grundlage zur Schaffung eines Stabilisierungsmechanismus ausreichend? Dieser Artikel definiert die Grundlage für möglichen finanziellen Beistand der Union aufgrund von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Ereignissen in einem Mitgliedsstaat. Und drittens: War der Aufkauf staatlicher Anleihen am Sekundärmarkt durch die EZB zulässig?

Diese europarechtlichen Fragen könnten nur vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) abschließend geklärt werden. Allerdings sind die Möglichkeiten einer direkten Klage beim EuGH sinnvollerweise beschränkt. Das betrifft übrigens auch den Zugang Einzelner zum Bundesverfassungsgericht. Es sind nur Beschwerden zulässig, bei denen mit guten Gründen die Verletzung der eigenen Grundrechte geltend gemacht werden kann.

Diese Grenzen müssen beachtet werden, ansonsten verschieben sich die Kompetenzen zwischen den Institutionen. Das Bundesverfassungsgericht ist gerade dabei, alles sehr weit auszulegen und somit Kompetenzen an sich zu ziehen. Dieser Entwicklung sollten nun allmählich Grenzen gesetzt werden.

Kühne Konstruktionen

EURACTIV.de: Sie haben drei Aspekte genannt, die Ihrer Ansicht nach europarechtlich zu behandeln wären. Was ist die vierte Frage?

PERNICE: Die vierte Frage betrifft die Einschränkung der Haushaltsautonomie des Bundestages. Verliert der Bundestag aufgrund der Übernahme hoher Bürgschaften für Griechenland und andere Euro-Länder die Haushaltsautonomie in künftigen Legislaturperioden? Bevor eine solche Frage behandelt werden kann, sollte aber zunächst die zentrale Frage geklärt werden, ob eine solche Klage überhaupt zulässig ist. Bisher gab es noch keine Klage Einzelner gegen Haushaltsgesetze. Es war und ist einfach nicht ersichtlich, wie Haushaltsgesetze oder auch Ermächtigungen nach Art. 115 Abs. 1 GG die Grundrechte Einzelner verletzen könnten.

Die Beschwerdeführer argumentieren mittels Artikel 38 Grundgesetz zum Wahlrecht. Sie sagen, dass sich der Bundestag über die Bürgschaften so sehr bindet, dass das Wahlrecht verletzt wird. Das ist eine kühne Konstruktion.

EURACTIV.de: Sie hat diese Argumentation offenbar nicht überzeugt…

PERNICE: Die Fragestellung der Beschwerdeführer ist durchaus berechtigt. Die Entscheidung liegt aber beim Haushaltsgesetzgeber, dem Deutschen Bundestag. Es gibt übrigens viele Bereiche, in denen Gesetze mit schwer reversiblen Konsequenzen erlassen werden. Ich denke da an den Atomausstieg. Ich kann mir auch vorstellen, dass gewisse Grenzen gezogen werden, damit sich die Bundesrepublik Deutschland nicht in einem Maße mit Bürgschaften übernehmen darf, bei dem der künftige Haushaltsgesetzgeber seinen politischen Gestaltungsspielraum verliert. Die Frage ist also, ob der Entscheidungskompetenz des Bundestages Grenzen gesetzt werden dürfen.

"Ja, aber"-Entscheidung zu Automatismus

EURACTIV.de: Mit welchem Beschluss der Bundesverfassungsgerichts rechnen Sie?

PERNICE: Ich rechne mit einer weiteren "Ja, aber"-Entscheidung. Ich kann mir vorstellen, dass das Bundesverfassungsgericht das Gesetz prinzipiell für rechtens erklärt, zugleich aber Schranken aufzeigt. So könnte das Bundesverfassungsgericht klarstellen, dass es bei der Gewährung und Aktivierung von Bürgschaften keinen Automatismus geben darf, bei dem der Bundestag die Kontrolle verliert. Der Bundestag sollte also bei jeder Einzelentscheidung beteiligt werden und das Recht haben, seine Zustimmung zu verweigern.

Verantwortung des Bundestages

EURACTIV.de: Im Lissabon-Urteil wurden die Beteiligungsrechte des Bundestages bei europapolitischen Entscheidungen zumindest auf dem Papier verstärkt. Sehen Sie diese Beteiligungsrechte des Bundestages auch bei den derzeitigen Euro-Hilfe-Entscheidungen gewahrt?

PERNICE: Wenn der Bundestag beteiligt wird und letztlich nach Art. 115 Abs. 1 GG eine Entscheidung trifft, dann übernimmt er die Verantwortung, die er laut Grundgesetz auch zu übernehmen hat. Wenn die Regierungsmehrheit im Bundestag der Bundesregierung hörig ist und zu allem klatscht, was die Bundesregierung sagt, dann ist das die Verantwortung des Bundestages.

Es kann doch nicht sein, dass sich das Bundesverfassungsgericht jetzt in den Bundestag hineinsetzt und Entscheidungen vorgibt. Das entspricht nicht der im Grundgesetz geregelten Kompetenzverteilung zwischen den Institutionen. Es ist richtig, dass das Bundesverfassungsgericht darauf achtet, dass der Bundestag seine politische Eigenverantwortung wahrnehmen kann. Ob der Bundestag diese Verantwortung nutzt und in welchem Umfang, liegt aber in seiner alleinigen Verantwortung.

Die Alternative wäre eine Gerichtsdemokratie, bei der das Bundesverfassungsgericht auf die Beschwerde Einzelner hin jede Bundestagsentscheidung überprüft. Man hat manchmal den Eindruck, dass wir auf dem Wege dorthin sind. Dabei ist aber weder das Grundgesetz noch das Bundesverfassungsrecht so konzipiert.

Juristen als Stellvertreter der Politik

EURACTIV.de: Es ist nicht das erste Mal, dass sich das Bundesverfassungsgericht in Grundsatzentscheidungen zu europapolitischen Entscheidungen äußert. Ist das nicht auch seine Aufgabe?

PERNICE: Das Bundesverfassungsgericht entscheidet gern über europapolitische Fragen. Es ist auch richtig, dass es darüber nachdenkt. Doch wer trägt denn die politische Letztverantwortung für diese Entscheidungen, wenn das Gericht jede Verfassungsbeschwerde zur Euro-Rettung für zulässig erklärt? Es entspricht nicht unserem Rechtssystem, dass diese politische Verantwortung beim Bundesverfassungsgericht liegt.

Je mehr das Bundesverfassungsgericht diese Verantwortung übernimmt, desto weniger fühlt sich der Bundestag für seine Entscheidungen verantwortlich. Das ist ein gefährlicher Selbstläufer: Wer die Verantwortung übernimmt, hat sie letztlich auch zu tragen. Solche Phänomene hatten wir bereits in der Vergangenheit. Wenn Bundestagsabgeordnete mit einer Verfassungsbeschwerde drohen, dann droht letztlich eine Kompetenzverlagerung vom Bundestag zum Bundesverfassungsgericht. Ich denke da auch an die Gesetze zur Vorratsdatenspeicherung oder das Luftsicherheitsgesetz. Beim Atomausstieg wird es ähnlich laufen. Eigentlich sollten solche grundsätzlichen Entscheidungen politisch durchdiskutiert werden.

Die Politik muss die Verantwortung für ihre Entscheidungen selbst übernehmen; die Juristen sind auf die Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit beschränkt und sollten umso mehr Zurückhaltung üben, je mehr ihnen zugemutet wird, Stellvertreter der Politik zu werden.

Interview: Michael Kaczmarek