Europas neue Diplomaten

Nach monatelangen Verhandlungen kann der neue Europäische Auswärtige Dienst (EAD) nun endgültig seine Arbeit zum 1. Dezember aufnehmen. Es ist jedoch noch offen, ob der Dienst in der Praxis tatsa?chlich sein Potential entfaltet und einen echten Mehrwert liefert – oder ob Europa lediglich sein 28. Außenministerium bekommt, warnt Franziska Brantner, außenpolitische Sprecherin der Grünen/EFA im EU-Parlament, in einem Standpunkt auf EURACTIV.de.

Politik

EU-Außenbeauftragte Catherine Ashton (M) muss den EAD zum Dreh- und Angelpunkt für Konfliktprävention und ziviles Krisenmanagement machen, fordert die außenpolitische Sprecherin der Grünen/EFA im EU-Parlament. Foto: dpa

ZUR AUTORIN

Franziska Brantner, MdEP, ist außenpolitische Sprecherin der Fraktion Gru?ne/EFA im Europa?ischen Parlament und Verhandlungsfu?hrerin ihrer Fraktion zum Europa?ischen Auswa?rtigen Dienst.

Nach monatelangen Verhandlungen haben das Europa?ische Parlament und der EU-Rat im Oktober endgu?ltig gru?nes Licht fu?r die Einrichtung des Europa?ischen Auswa?rtigen Dienstes gegeben. Damit kann der neue Dienst mit rund 3.700 Mitarbeitern und 135 Botschaften weltweit seine Arbeit zum 1. Dezember 2010 aufnehmen. Der EAD stellt eine der wichtigsten institutionellen Reformen des Vertrags von Lissabon dar. Bestehende aber zersplitterte EU-Strukturen werden unter dem Dach des EAD zusammengefasst, reformiert und gesta?rkt. Der Europa?ische Verfassungskonvent, auf den der EAD zuru?ckgeht, wollte mit dem neuen Dienst erreichen, dass Europa ha?ufiger mit einer Stimme spricht, u?ber Politikfelder hinweg koha?rent agiert, schlagkra?ftiger auf der Weltbu?hne auftritt und Doppelstrukturen in der EU-Verwaltung abgebaut werden.

Die im Fru?hjahr dieses Jahres von EU-Außenministerin Catherine Ashton vorgelegten Entwu?rfe fu?r den neuen Dienst wa?ren diesen Ambitionen nicht gerecht geworden. Dank des Einsatzes des Europa?ischen Parlaments im Gesetzgebungsverfahren der letzten Monate, und trotz teilweise erheblicher Widersta?nde nationaler Regierungen, hat der EAD nun aber das Potential, zur treibenden Kraft fu?r eine effektivere und legitimere EU-Außenpolitik zu werden. Wie von der Gru?nen-Fraktion gefordert, wurde die demokratische Kontrolle des Parlaments u?ber den neuen Außendienst und u?ber zivile Auslandseinsa?tze gesta?rkt. Beispielsweise wird das Parlament die Auslandsmissionen der EU dank neuer, Missions-spezifischer Haushaltslinien besser u?berwachen ko?nnen. Nicht zuletzt auf Druck der Gru?nen konnte zudem der Versuch abgewendet werden, das Krisenmanagement und Peacebuilding der Union allein in die Ha?nde von aus den Mitgliedstaaten entsandten Milita?rs zu legen. Wichtig ist auch, dass die Menschenrechte eine zentrale Rolle im neuen Außendienst spielen werden und der EAD ein weltweites Netzwerk an Menschenrechtsexperten aufbauen wird. Entgegen dem urspru?nglichen Vorschlag Catherine Ashtons ist nun zudem sichergestellt, dass die politischen Priorita?ten und Ziele der Entwicklungspolitik nicht geostrategischen Interessen untergeordnet werden. Der Beharrlichkeit der Gru?nen ist es schließlich zu verdanken, dass Geschlechtergerechtigkeit eine wichtige Rolle im neuen Dienst spielt und Frauen proaktiv gefo?rdert werden.

Ein 28. Außenministerium?

Es ist jedoch noch offen, ob der Europa?ische Auswa?rtige Dienst in der Praxis tatsa?chlich sein Potential entfaltet und einen echten Mehrwert liefert – oder ob Europa lediglich sein 28. Außenministerium bekommt. Das liegt nun vor allem in den Ha?nden von EU-Außenministerin Ashton. Sie muss den EAD in eine kraftvolle Koordinierungsstelle verschiedenster externer und interner Politikbereiche entwickeln. Und Catherine Ashton muss den Dienst zum Dreh- und Angelpunkt fu?r Konfliktpra?vention und ziviles Krisenmanagement machen. Das wird nur mo?glich sein, wenn sie ihr gegenu?ber dem Parlament gegebenes Versprechen einha?lt und effektive Strukturen fu?r Konfliktpra?vention, Krisenmanagement und Peacebuilding schafft und das notwendige Personal dafu?r bereitstellt. Hier werden wir sehr aufmerksam bleiben mu?ssen: Bisher hat Catherine Ashton von den 118 neu geschaffenen Stellen im EAD keine einzige fu?r diesen Bereich vorgesehen.

Von Seiten der deutschen Bundesregierung war im U?brigen wa?hrend der Verhandlungen wenig zu ho?ren. Berlin blieb apathisch an der Seitenlinie, wa?hrend es gegolten ha?tte, sich im Rat gegen die ru?ckwa?rtsgewandten Vorstellungen mancher nationaler Regierung zu stellen. Konstruktive oder gar ambitionierte Vorschla?ge der Bundesregierung blieben vollkommen aus, obwohl die gru?ne Bundestagsfraktion fru?hzeitig eine Reihe exzellenter Vorschla?ge auf den Tisch gelegt hatte.

Eine erste Bilanz des neuen Dienstes im Detail

Die Gru?nen haben dafu?r geka?mpft, dass der Auswa?rtige Dienst zu einem Vorreiter fu?r die weltweite Fo?rderung der Menschenrechte wird. Ashtons Entwurf fu?r den EAD vom Fru?hjahr hatte diesen wichtigen Bereich zuna?chst vollkommen ignoriert und Menschenrechte mit keinem einzigen Wort erwa?hnt. Auf unseren Druck hin hat sich die EU-Außenministerin schließlich in einer formellen Erkla?rung gegenu?ber dem Parlament verpflichtet, Menschenrechte und Good Governance zu ihrer "hohen Priorita?t" zu machen und diese Anliegen in alle Bereiche der Außenpolitik zu "mainstreamen". Dazu werden sowohl in der Bru?sseler Zentrale als auch in den Botschaften Einheiten fu?r Menschenrechts- und Demokratiefo?rderung eingerichtet.

Nicht zuletzt aufgrund von Forderungen der Gru?nen-Fraktion wird die Entwicklungspolitik vor einer Unterordnung unter geostrategische U?berlegungen bewahrt sowie weiterhin supranationalen Entscheidungsverfahren unterliegen. Der urspru?ngliche Entwurf der EU-Außenministerin sah vor, die Strategie- und Programmplanung der Entwicklungszusammenarbeit zum Teil in den EAD zu u?berfu?hren, ohne jedoch den Dienst auf die Ziele der EU-Entwicklungspolitik zu verpflichten – mit dem Risiko, dass die Entwicklungspolitik in den Dienst anderer außenpolitischer Interessen gestellt wird. Nach za?hen Verhandlungen konnte das Parlament durchsetzen, dass die Entwicklungszusammenarbeit zuku?nftig gemeinschaftlich vom EAD und der Kommission geplant und programmiert wird, wobei die Federfu?hrung und das letzte Wort stets beim Kommissar fu?r Entwicklungspolitik bleibt. Gleichzeitig wurde der EAD rechtlich unmissversta?ndlich auf die entwicklungspolitischen Grundsa?tze der Europa?ischen Union verpflichtet. Die Beka?mpfung und Beseitigung der weltweiten Armut bleibt damit oberstes Ziel der EU-Entwicklungszusammenarbeit.

Erbitterter Widerstand der französischen Regierung

Die ambitionierten Vorschla?ge der Gru?nen fu?r Krisenmanagement und Peacebuilding konnten den erbitterten Widerstand einiger nationaler Regierungen, allen voran der franzo?sischen, nicht u?berwinden. In harten Verhandlungen haben wir jedoch erreicht, dass die EU einen Schritt in die richtige Richtung geht. Wa?re EU-Außenministerin Ashton mit ihrem in Paris skizzierten urspru?nglichen Entwurf durchgekommen, ha?tte ein Ru?ckfall in rein intergouvernementale und milita?risch-dominierte Zeiten gedroht. Als gru?ne Verhandlungsfu?hrerin habe ich mich wiederholt fu?r die Einrichtung einer Abteilung fu?r Krisenmanagement und Peacebuilding stark gemacht, die die bisherigen Strukturen von Kommission und Rat gleichberechtigt im EAD zusammenfu?hrt. Diese Abteilung wu?rde fu?r den gesamten Konfliktzyklus von Vorsorge u?ber Krisenmanagement bis hin zum Wiederaufbau verantwortlich sein und Pra?vention, Mediation und zivile Konfliktbearbeitung in den Vordergrund ru?cken. Zudem wu?rden bei dieser Lo?sung die bereits auf europa?ischer Ebene vergemeinschafteten Instrumente und Kompetenzen in der Sicherheitspolitik vor einer Renationalisierung bewahrt. Das ist wichtig, da nach der supranationalen Gemeinschaftsmethode Entscheidungen schneller, transparenter und demokratischer getroffen werden ko?nnen als in intergouvernementaler Geheimdiplomatie. Die urspru?nglichen Vorschla?ge von Ashton wa?ren genau in die gegenteilige Richtung gegangen: weniger Europa, mehr Milita?r, und kein Wort u?ber Pra?vention und Mediation.

"Angemessene Struktur" für Krisenmanagement und Peacebuilding

Die gefundene Kompromisssprache (in einer offiziellen Erkla?rung von Catherine Ashton gegenu?ber dem Parlament) ist vage und sieht vor, dass der EAD eine "angemessene Struktur" fu?r Krisenmanagement und Peacebuilding erha?lt. Darin sollen die bestehenden Einrichtungen von Rat und Kommission auf der Basis von "enger Kooperation und Synergie" integriert werden, wobei der intergouvernementale bzw. supranationale Charakter der jeweils zu treffenden Entscheidungen respektiert werden soll. Es ist bedauerlich, dass wir Catherine Ashton und den Rat auf keine klarere und weitergehende Lo?sung verpflichten konnten und die Rolle der Konfliktpra?vention und des zivilen Krisenmanagements nicht deutlicher gesta?rkt wurde. Es ist jedoch ein wichtiger Verhandlungserfolg fu?r die Gru?nen, dass die Rolle der bisherigen Experten in der Kommission fu?r Krisenreaktion, Konfliktpra?vention und Peacebuilding in den neuen Strukturen des Auswa?rtigen Dienstes klar anerkannt wird – ihre zivile und supranationale Expertise kann daher nicht einfach den intergouvernementalen und mehr milita?risch gepra?gten Strukturen des Rates untergeordnet werden. Zudem haben wir erreicht, dass in verbindlicher und uneindeutiger Form im EAD-Gru?ndungsakt nochmals der EU-Verfassungsgrundsatz verankert wurde, der eine Intergouvernementalisierung bestehender Gemeinschaftspolitiken untersagt.

Auch wenn wir damit die Weichen in die richtige Richtung gestellt haben, ha?ngt in diesem Bereich mehr als in jedem anderen vieles von der praktischen Implementierung ab. Die Gru?nen mu?ssen und werden EU-Außenministerin Ashton daher genau auf die Finger schauen. Wie no?tig das ist, hat sich bereits beim Entwurf des EAD-Haushalts fu?r 2011 gezeigt. Wu?rde dieser Vorschlag Realita?t, wu?rde das wichtigste Gemeinschaftsinstrument fu?r zivile Sicherheitspolitik, das Stabilita?tsinstrument, de facto in die Ha?nde von aus den Mitgliedstaaten entsandten Milita?rs gelegt – bisher ku?mmerten sich zivile Experten in der Kommission um die ja?hrlich rund 200 Mio. Euro. Das stu?nde im klaren Widerspruch zu der von Catherine Ashton und dem Rat eingegangen Verpflichtungen gegenu?ber den Volksvertretern. Auf gru?nen Druck hin hat das Parlament hier aber bereits reagiert und einen Teil der Gelder des EAD fu?r Krisenmanagement gesperrt, bis beim Budgetentwurf nachgebessert wird.

EU-Parlament konnte Ashton wichtige Zugeständnisse abringen

Das Europa?ische Parlament konnte Catherine Ashton und den Mitgliedstaaten zudem wichtige Zugesta?ndnisse bei der demokratischen Kontrolle der EU-Außenpolitik abringen. In einer offiziellen Erkla?rung der EU-Außenministerin ist festgehalten, dass sich neu ernannte EU-Botschafter und EU-Sondergesandte vor Amtsantritt einer Anho?rung im Parlament stellen mu?ssen. Zudem erhalten die EU-Parlamentarier erweiterte Einsicht in vertrauliche Dokumente und mu?ssen zuku?nftig vor der Verabschiedung von außen- und sicherheitspolitischen Strategien und Auslandsmissionen konsultiert werden.

Auch wenn es auf den ersten Blick nur ein technisches Detail ist, war die Frage nach der Platzierung des EAD-Haushaltes in den Verhandlungen bis zum Schluss kontrovers. Das Parlament wollte die volle Budgetkontrolle u?ber den neuen Dienst und ihn gleichzeitig eng an die Kommission anbinden. Daher sprach es sich gegen eine eigene Haushaltssektion fu?r den EAD aus, und wollte seine Gelder stattdessen innerhalb des Budgets der Kommission platzieren. EU-Außenministerin Ashton und die meisten nationalen Regierungen wollten hingegen einen mo?glichst unabha?ngigen Dienst. Die gefundene Kompromisslo?sung ist aus Gru?ner Sicht sehr zufriedenstellend. Zwar wird der EAD einen eigensta?ndigen Haushalt fu?r seine Verwaltungsausgaben bekommen, an dessen Erstellung wird die Kommission jedoch voll beteiligt und er wird uneingeschra?nkt der parlamentarischen Budgetkontrolle unterliegen. Zudem bleiben alle operationellen Ausgaben (wie z.B. fu?r zivile Auslandseinsa?tze) im Budget der Kommission.

Starke Ausweitung parlamentarischer Haushaltskontrollrechte

Die parlamentarischen Haushaltskontrollrechte werden zudem dank einer Reform der EU-Haushaltsordnung und einer politischen Vereinbarung mit EU-Außenministerin Ashton stark ausgeweitet. Die EAD-Zentrale und die weltweit pra?senten EU-Botschaften mu?ssen dem Parlament detailliert Rechenschaft u?ber die Verwendung von Steuergeldern ablegen. Daru?ber hinaus wird es erstmal eigene Budgetlinien fu?r die wichtigsten zivilen Auslandseinsa?tze der Union geben (beispielsweise EULEX Kosovo und EUPOL Afghanistan) – das erho?ht die Transparenz und gibt den Volksvertretern volles Mitbestimmungsrecht daru?ber, wo außenpolitische Priorita?ten gesetzt werden und wohin Steuergelder fließen.

Die EU-Außenministerin wird wegen der schieren Fu?lle ihrer Aufgaben unmo?glich allen ihren Verpflichtungen perso?nlich nachkommen ko?nnen. Die Gru?nen haben sich deshalb mit weiteren Fraktionen fu?r die Einrichtung politischer Stellvertreter fu?r Catherine Ashton eingesetzt, nach dem Vorbild von Staatssekreta?ren, wie man sie auch in Deutschland kennt. Damit konnten wir uns allerdings nicht gegen den Rat durchsetzen, der die Frage mo?glichst offen lassen wollte und hier ein neues Beta?tigungsfeld fu?r nationale Außenminister witterte. Immerhin konnte das Parlament aber erreichen, dass die Frage politisch verbindlich gekla?rt wurde und die Kommission dabei eine wichtige Rolle spielen wird. In einer formellen Erkla?rung von Catherine Ashton ist nun festgelegt, dass die EU-Außenministerin von einem EU-Kommissar vertreten wird, wenn es sich um u?berwiegend supranationale Angelegenheiten in Gemeinschaftskompetenz handelt. Bei Fragen, die u?berwiegend unter die intergouvernementale Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik fallen, wird die EU-Chefdiplomatin in der Regel vom Außenminister des Mitgliedstaats vertreten werden, der gerade die rotierende EU-Ratspra?sidentschaft innehat.

Kein allmächtiger Generalsekretär

Verbunden mit der Frage der politischen Stellvertreter ist ein weiterer wichtiger Erfolg fu?r das Parlament und die Gru?nen: Entgegen Ashtons urspru?nglichen Pla?nen und franzo?sischen Wunschvorstellungen wird der Dienst von keinem allma?chtigen Generalsekreta?r geleitet werden. Dieser unmittelbar keinem Parlament demokratisch verantwortliche Spitzenbeamte darf die EU-Außenministerin nun nicht in politischen Fragen vertreten. Seine Fu?hrungsrolle wurde vom Parlament vielmehr auf vorwiegend administrative Aspekte beschra?nkt; zudem wird er Teil eines weiteren Fu?hrungskreises sein, was eine u?berma?ßige Machtkonzentration verhindert.

Auf einen guten Kompromiss konnten sich alle Beteiligten hinsichtlich des Personals des Europa?ischen Auswa?rtigen Dienstes einigen. Mindestens 60% der Mitarbeiter des Dienstes werden Beamte der Europa?ischen Union sein, mindestens ein Drittel des Personals wird von den nationalen Außenministerien fu?r jeweils vier bis zehn Jahre entsandt. Die Lo?sung stellt einerseits den europa?ischen Charakter des neuen Dienstes sicher, sorgt gleichzeitig aber fu?r eine enge Anbindung an die nationalen Außenpolitiken – letzteres fo?rdert die Koha?renz zwischen Bru?ssel und den nationalen Hauptsta?dten und schafft Vertrauen in den Mitgliedstaaten. Damit die nationalen Diplomaten im EAD aber ihre Loyalita?t klar gegenu?ber Europa als Ganzes und nicht gegenu?ber "ihrer" nationalen Regierung sehen, haben wir zwei wichtige Punkte durchsetzen ko?nnen. Zum einen entscheiden allein der EAD und der betroffene Mitarbeiter, ob dessen Vertrag beim EAD nach vier Jahren verla?ngert wird – die jeweilige nationale Regierung erha?lt hier kein Vetorecht. Zum anderen haben die nationalen Diplomaten nach ihrer Ru?ckkehr aus dem EAD einen Anspruch auf Weiterbescha?ftigung in ihrem nationalen Ministerium. Leider ist es uns Gru?nen nicht gelungen, explizit festzulegen, dass die Mitgliedstaaten auch Mitarbeiter entsenden ko?nnen, die nicht aus ihrem "diplomatischen Dienst" kommen, wie es nun das EU-Personalstatut fordert. Der EAD ko?nnte zum Beispiel sehr gut Experten aus den Entwicklungs- oder Innenministerien gebrauchen. Es bleibt nun leider allein den nationalen Regierungen u?berlassen, ob sie solches Personal u?ber den Umweg ihres "diplomatischen Dienstes" trotzdem nach Bru?ssel senden wollen oder nicht.

Europäische Akademie für Auswärtige Angelegenheiten?

Wir Gru?ne haben uns in diesem Zusammenhang auch fu?r die Gru?ndung einer Europa?ischen Akademie fu?r Auswa?rtige Angelegenheiten eingesetzt und dafu?r die Ru?ckendeckung der zusta?ndigen Parlamentsausschu?sse bekommen. Aus rechtlichen Gru?nden konnte das Parlament die Reform des EU-Personalstatuts leider nicht wie erhofft fu?r die Schaffung einer solchen Einrichtung nutzen. In Verhandlungen konnten wir jedoch erreichen, dass Catherine Ashton sich zu der Idee gegenu?ber dem Parlament bekannt hat und innerhalb der na?chsten zehn Monate einen Vorschlag unterbreiten wird. Gemeinsames Training ist wichtig, da die Mitarbeiter des EAD einen sehr unterschiedlichen Hintergrund haben. Wa?hrend den EU-Beamten oft diplomatische Erfahrung fehlt, mangelt es nationalen Diplomaten oft an Versta?ndnis fu?r die Europa?ische Union. In beiden Gruppen fehlt es zudem oft an Kenntnissen fu?r zivile Konfliktbearbeitung und Mediation. Eine Europa?ische Akademie fu?r Auswa?rtige Angelegenheiten ko?nnte hier Erhebliches leisten. Mehr noch, nur durch solch gemeinsames Training ko?nnen die Diplomaten des EAD mit ihren so unterschiedlichen Erfahrungswelten den esprit de corps entwickeln, von dem Koha?renz und Erfolg des Dienstes maßgeblich abha?ngen werden.

Einen großen Erfolg haben die Gru?nen mit ihrem Beharren auf Geschlechtergerechtigkeit erzielt. Das Erreichte geht erheblich u?ber die Vorlage von EU-Außenministerin Ashton vom Fru?hjahr hinaus – sie hatte lediglich vorgeschlagen, dass das Ziel Geschlechtergerechtigkeit bei der Personalauswahl beru?cksichtigt werden muss. Dank unseres Druckes ist der EAD nun gesetzlich dazu verpflichtet, ein ausgewogenes Verha?ltnis von Frauen und Ma?nnern in seinen Reihen sicherzustellen. Daru?ber hinaus hat sich Catherine Ashton in einer Erkla?rung formal dazu verpflichtet, proaktive Maßnahmen zum Abbau von strukturellen Hu?rden fu?r Frauen im Auswa?rtigen Dienst zu ergreifen. Solche Hindernisse sind zum Beispiel die oft nicht lu?ckenlosen Karrieren von Frauen oder die Tatsache, dass Ma?nner selten bereit sind, beruflich zuru?ckzustecken, um ihren Partnerinnen eine mit ha?ufigen Ortswechseln verbundenen Karriere als Diplomatin zu ermo?glichen. Das Erreichte geht damit weit u?ber nette Formulierungen hinaus: Die EU- Außenministerin hat sich erstmals darauf verpflichtet, proaktiv auf mehr weibliche Bewerbungen hinzuwirken, strukturelle Hu?rden abzubauen und dabei auch auf die weltweiten best practices in nationalen Außenministerien zuru?ckzugreifen. Wie wichtig solche Maßnahmen sind, zeigt ein Blick auf die Statistik: vor der ju?ngsten Rotation im September 2010 gab es gerade einmal sieben Botschafterinnen an der Spitze der 135 EU-Auslandsvertretungen.

Geographische Ausgewogenheit

Ein sehr vernu?nftiger Kompromiss wurde auch mit Blick auf die geographische Ausgewogenheit des neuen Dienstes gefunden. Der Europa?ische Auswa?rtige Dienst muss bei seiner Personalauswahl fu?r eine angemessene Repra?sentierung aller Mitgliedstaaten sorgen. Zudem muss EU-Außenministerin Ashton einen Maßnahmenkatalog zur Fo?rderung von Bewerbern aus unterrepra?sentierten EU-Staaten vorlegen. Dies sind wichtige Bestimmungen, werden doch bisher die EU-Außenbeziehungen vor allem von Westeuropa?ern gemanagt (vor der ju?ngsten Rotation im September 2010 stammten beispielsweise nur zwei der 135 EU-Botschafter aus Osteuropa). Einige im Europa?ischen Parlament meinten es jedoch zu gut und ka?mpften mit harten Bandagen fu?r die Einfu?hrung von nationalen Quoten. Sie gingen soweit, dass Kriterien wie Leistung und Qualita?t der Bewerber hinter deren Nationalita?t zuru?cktreten sollten. Das stu?nde nicht nur im Widerspruch zum europa?ischen Geist des EAD, sondern ha?tte den Dienst und seine Diplomaten diskreditiert. Wir Gru?ne haben uns daher zusammen mit einer Mehrheit im Parlament gegen solche nationale Quoten und fu?r intelligente Maßnahmen ausgesprochen, die osteuropa?ische Bewerberinnen und Bewerber fo?rdern, ohne im Widerspruch zum europa?ischen Charakter des Dienstes und dem Leistungsprinzip zu stehen.