Namensgeber, nicht Blaupause: Ein Marshall Plan für Griechenland

Griechenland steht seit Monaten im Fokus von Politik und Märkten. Neben der Frage, ob und wenn ja welcher Weg der Umschuldung gegangen werden soll, machen zunehmend auch Pläne für eine Wiederbelebung der griechischen Konjunktur die Runde. Ein Marshall Plan soll her. Was ist davon zu halten? Ein Kommentar von Nicolaus Heinen, Experte für Europäische Wirtschafts- und Währungspolitik bei Deutsche Bank Research.

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Nicolaus Heinen ist Analyst bei Deutsche Bank Research und betreut dort die Themen Europäische Wirtschafts- und Währungspolitik. Der Original-Beitrag erschien hier.
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Eins vorweg: Der Marshall-Plan dient allenfalls als Namenspatron, jedoch nicht als Blaupause. Zwischen 1948 und 1951 unterstützten die Vereinigten Staaten über 15 europäische Länder mit über 12 Milliarden US-Dollar. Dies entspricht heute etwa 71 Milliarden Euro (nach BIP-Deflator). Waren die Motive pragmatisch (Absatzmarkt für US-Güter, Westanbindung durch Wachstum) war das Projekt als Kickstarter für die transatlantische Nachkriegskonjunktur nicht minder erfolgreich. Die Kapitalinvestitionen waren immens: Jährliche Transfers variierten zwischen 1,2 Prozent des BIP für Deutschland und 3,5 Prozent des BIP für das Vereinigte Königreich. Übertroffen wurde dies jedoch von den zusätzlichen positiven Auswirkungen des Programms auf die allgemeine Zuversicht – und damit den Willen, zusätzlich zu investieren und zu konsumieren.

Worum geht es heute? Glaubt man den Befürwortern, soll die griechische Konjunktur mit einem Wachstumsprogramm gestützt werden. Geschehe dies nicht – so die Argumentation – würden weitere Konsolidierungsbemühungen durch Wachstumsschwäche konterkariert. Die Gelder sollen aus den bereitgestellten Mitteln der Struktur- und Kohäsionsfonds kommen, die von Griechenland im laufenden europäischen Finanzrahmen nicht abgerufen wurden. Letzteres liegt an der eingeschränkten Handlungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung, dem unzureichenden Rechtsrahmen, aber auch dem neuerdings engeren fiskalischen Gestaltungsspielraum: Gelder können nur abgerufen werden, wenn Projekte mit nationalen Mitteln kofinanziert werden. Bis 2013 entspricht dieser zusätzliche Spielraum etwa 20 Milliarden Euro – also 8 Prozent der griechischen Wirtschaftsleistung. Entsprechend ist geplant, die Kofinanzierungspflicht auszusetzen und administrative Hilfe zum Abruf der Gelder zu gewähren. Die Vorschläge reichen vom kleineren Investitionsprogramm im Umfang von 1 Milliarde Euro (EU-Kommission) bis hin zu einem umfassenden Wachstumsfonds für EWU-Peripherieländer (Bruegel).

Drei mögliche Verwendungszwecke stehen zur Debatte.

• Förderung einzelner Branchen und Wirtschaftssektoren. Die Europäische Kommission schlägt unter anderem vor, kleinere und mittlere Unternehmen über ein Investitionsprogramm zu fördern. Die alternativ diskutierte Förderung von Solar- und Transportwirtschaft dürfte hingegen nur schwer umzusetzen sein – für eine branchenspezifische Förderung per Beschluss aus Brüssel hat weder die Kommission noch der Ministerrat Kompetenz.

• Beschäftigungsprogramme sollen Jugendliche und ältere Beschäftigte als jene Gruppen des Arbeitsmarktes entlasten, die Anpassungen besonders ausgesetzt sind. Dies wird angesichts der verborgenen Arbeitslosigkeit umso wichtiger, die auf Grund von Strukturreformen bald real wird.

• Eng damit verbunden sind Qualifizierungsmaßnahmen für Arbeitslose, die an der Angebotsseite des Arbeitsmarktes ansetzen – und über den Abbau der Mismatch-Arbeitslosigkeit (insbesondere bei ehemaligen Staatsbediensteten und Mitarbeitern staatseigener Betriebe) das Wachstumspotenzial der Volkswirtschaft zu erhöhen suchen.

Soweit das Lehrbuch

Mittelzuflüsse in einer Volkswirtschaft können grundsätzlich Investitionen und Konsum stimulieren, dadurch Wachstum generieren, Staatseinnahmen erhöhen und zum Wachstumsselbstläufer werden – soweit das Lehrbuch. Im Falle Griechenlands beruht diese Annahme jedoch mehr auf Hoffnung und gutem Glauben als auf Tatsachen – und zwar aus mehreren Gründen.

• Wachstum können derartige Maßnahmen dann schaffen, wenn sie auf effiziente Märkte und funktionierende Institutionen treffen. Noch immer muss im Falle Griechenlands zwischen Zielen einerseits und ihrer Umsetzung andererseits unterschieden werden. Dies zeigt der jüngste Bericht der Troika – also der Europäischen Kommission, der EZB und des IWF – der im Rahmen des griechischen Hilfsprogramms Reformfortschritte bewertet. Der Bericht bemängelt, dass Strukturreformen mangels politischer Einigkeit und operativen Fehlern nicht umgesetzt wurden und mahnt eine weitere, ernsthaftere Verfolgung des Reformprogramms an. Vor allen Dingen die Privatisierung habe noch nicht jene kritische Masse erreicht, um einen wirksamen Effekt auf die Produktivität der Volkswirtschaft zu erreichen.

• Auch das Marktumfeld ist noch nicht reif: Noch immer sind die griechischen Lohnstückkosten zu hoch, und noch immer sind Verwaltungsapparat, Gewerkschaften und Arbeitsmärkte nicht flexibel. Diese mangelnde Preis- und Nichtpreiswettbewerbsfähigkeit schränkten Wachstumsperspektiven zusätzlich ein.

• Schließlich gilt: Auch wenn die Konjunktur brummt, können höhere Staatseinnahmen nur mit einer effizienten Steuer- und Finanzverwaltung erzielt werden. Doch auch bei Steuereintreibung und Ausgabendisziplin bemängelt die Troika noch starke Defizite.

Nicht nur die technische Ebene ist relevant: Gerade der Marshall Plan hat im positiven Sinne gezeigt, wie wichtig Grundvertrauen in Politik und Institutionen als Erfolgsfaktor für Konjunkturprogramme ist. Ohne Zuversicht legen Investoren und Konsumenten zusätzliche Mittel in einer Vorsichtskasse zurück. Zweitrundeneffekte können sich nicht entfalten.

Entschärfung des Zielkonflikts

Griechenland hat noch einen weiten Weg vor sich. Trotz ihres kritischen Urteils hat die Europäische Kommission eine Fortsetzung des Hilfsprogramms für Griechenland befürwortet. Alternativlosigkeit verträgt sich angesichts hoher systemischer Risiken mit Konditionalität nur schlecht. Dieser Zielkonflikt kann nicht aufgelöst werden. Man könnte ihn jedoch entschärfen, in dem man zusätzliche Mittel nur sukzessiv und als Zwischenbelohnung für erfolgreiche Reformschritte ausreicht – und dies in einer sinnvollen Zeitfolge.

• Kurzfristig müssen angebotsseitige Strukturreformen durchgeführt werden – allen voran der Abbau von Bürokratie und Doppelstrukturen und eine Flexibilisierung der Faktormärkte. Letzteres umfasst auch Qualifizierungsmaßnahmen, die mit ersten Tranchen finanziert werden könnten.

• Erst wenn der Boden durch angebotsseitige Maßnahmen bereitet ist, können umfangreiche Investitionsprogramme und andere nachfrageseitige Maßnahmen zum Selbstläufer werden – Folgetranchen könnten sie finanzieren.

• Von Infrastrukturmaßnahmen – dem eigentlichen Hauptspielfeld der Struktur- und Kohäsionsfonds – sollte im Rahmen eines Sonderprogramms abgesehen werden: Kurzfristige Wachstumseffekte bewirken sie allenfalls im Bausektor – auf dem Weg zu einer wettbewerbsfähigen weil wissensbasierten, global orientieren Volkswirtschaft helfen sie Griechenland jedoch nicht weiter.

Eine schrittweise und konditionierte Auszahlung nicht abgerufener Mittel aus Struktur- und Kohäsionsfonds kann durchaus sinnvoll sein. Eine sofortige Ausschüttung nicht abgerufener Mittel hätte indes verheerende Wirkung: Anreize für Strukturreformen würden verwässert (Moral Hazard), und auch andere Länder würden auf unkomplizierte Hilfe ohne Gegenleistung bestehen.

Keine Sonderbehandlung für Griechenland

Gerade dieser letzte Gedanke verdeutlicht: Für Griechenland darf es keine Sonderbehandlung geben. Zwar gab es in der Vergangenheit ähnliche Maßnahmen für einzelne Länder Mittel- und Osteuropas. Hierbei handelte es sich jedoch um eine nachvollziehbare, vorübergehende Stabilisierung gesunder Volkswirtschaften. Eine alleinige und unkonditionierte Ausschüttung für Griechenland als Land mit schwerwiegenden Strukturproblemen würde hingegen eine Orientierung weg vom Prinzip der Leistungsgerechtigkeit bedeuten. Sie wäre eine gefährliche Entwicklung angesichts der entscheidenden ordnungspolitischen Weichenstellungen, vor denen die Eurozone in diesen Tagen steht. Daher sollte eine Ausschüttung nicht abgerufener Mittel der Struktur- und Kohäsionsfonds strukturiert in der gesamten EU erfolgen. Und sie sollte im Sinne motivierender Politik – Geld nur gegen administrative Unterstützung mit anschließender Erfolgsüberwachung – Zug um Zug umgesetzt werden.

Ohne Frage benötigen die Peripherieländer – allen voran Griechenland – nach der Konsolidierungsphase einen Wachstumsschub. Dieser kann und sollte auch mit Mitteln von außen angestoßen werden. Dauerhafte Wachstumseffekte können diese Mittel jedoch nur entfalten, wenn sie auf fruchtbaren Boden fallen. Dieser sollte durch angebotsseitige Politik möglichst schnell bereitet werden. Der Maßnahmenkatalog der Troika weist den Weg.

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