EU-Erweiterungspolitik im Westbalkan: Missliche Zeiten für schwierige Kandidaten

SWP-Studie zur EU-AußenpolitikDie langandauernde Krise in der Eurozone hat das ökonomische Fundament der EU-Erweiterungspolitik im Westbalkan untergraben, meint Dušan Relji? von der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP). Infolge der Krise schwinden die Vorteile, die sich aus der wirtschaftlichen Integration der Anwärterstaaten mit der Union ergeben müssten.

Der Autor

Dr. phil. Dušan Relji? ist Wissenschaftler in der SWP-Forschungsgruppe EU-Außenbeziehungen. Zu seinen Forschungsgebieten gehören: Internationale Beziehungen und Sicherheit mit Schwerpunkt Südosteuropa; Demokratie-, Medien-, Konflikt- und Nationalismusforschung in den Transitionsländern, insbesondere Südosteuropa und GUS.

Eine aktuelle Studie der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) untersucht die Auswirkungen der Finanz- und Schuldenkrise auf die EU-Außenpolitik. 14 Autoren haben neun verschiedene Bereiche der EU-Außenpolitik in den Blick genommen. EURACTIV.de veröffentlicht mit freundlicher Genehmigung der Autoren ab heute Beiträge der Studie in loser Folge.
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Die Finanz- und Schuldenkrise hat erhebliche Folgen für die EU-Erweiterungspolitik im Westbalkan. Die Union hat sich zum Ziel gesetzt, diesen Teil Europas, der seit mehr als zwei Jahrzehnten eine Serie von Krisen und gewaltsamen Konflikten durchlebt, politisch zu stabilisieren und ihm wirtschaftlich aufzuhelfen. Daran, ob und in welchem Umfang ihr dies gelingt, lässt sich nach wie vor die Erfüllung des Anspruchs der EU messen, als wirksamer internationaler Akteur aufzutreten. Im Verlauf der postjugoslawischen Kriege waren die EU-Staaten oft untereinander zerstritten und die Maßnahmen der Gemeinschaft erfolglos. Der Beitritt der Länder des Westbalkans zur Union soll die Konflikttransformation in dieser Region unter Brüsseler Regie besiegeln. In den Entschließungen des EU-Gipfeltreffens vom Juni 2003 in Thessaloniki und weiteren Dokumenten der Gemeinschaft wurde den jugoslawischen Nachfolgestaaten und Albanien die "Beitrittsperspektive" zugesichert, sofern sie die vom Europäischen Rat festgesetzten konkreten Aufnahmebedingungen erfüllen. Seitdem ist die Europäische Kommission bemüht, die Westbalkanländer an die politischen und wirtschaftlichen Standards der Gemeinschaft heranzuführen.

Für die EU-Erweiterungspolitik gelten zwei Grundannahmen: Zum einen soll die Aufnahme neuer Staaten ein Schlüsselinstrument dafür sein, in ganz Europa Sicherheit und Stabilität zu gewährleisten. Eng daran geknüpft ist die zweite Annahme, dass mit dem Beitritt neuer Mitglieder Wohlstand und Wachstum auch in der Gemeinschaft zunehmen. Entsprechend definiert der zuständige Kommissar Štefan Füle den EU-Erweiterungsprozess als einen Vorgang, in dessen Verlauf in den Anwärterstaaten, zusammen mit der Umsetzung des EU-Rechtsbestands, wirtschaftliche und finanzielle Stabilität gefördert und neue Handels- und Geschäftsmöglichkeiten geschaffen werden. Das sei sowohl im Interesse der EU als auch der beitrittswilligen Staaten, denn es entstünden auf beiden Seiten mehr Wachstum und Beschäftigung.

Die langandauernde Krise in der Eurozone hat jedoch das ökonomische Fundament der EU-Erweiterungspolitik im Westbalkan untergraben: Wie in diesem Beitrag dargelegt wird, schwinden infolge der Krise die Vorteile, die sich aus der wirtschaftlichen Integration der Anwärterstaaten mit der Union ergeben müssten. In der EU wachsen die Bedenken, dass sich die Gemeinschaft mit der Aufnahme neuer Mitglieder nur neue ökonomische und finanzielle Probleme aufbürdet. Und auf der anderen Seite, in den Westbalkanländern, mehren sich die Zweifel, ob eine enge Anbindung an die EU die einzig richtige Option für die Zukunft ist.

Seit dem Ausbruch der Finanz- und Schuldenkrisen wird die Tagesordnung in der EU dominiert von folgenschweren Entscheidungen über den zukünftigen institutionellen Aufbau der Gemeinschaft und ihrer politischen Lenkungsmechanismen. Nach weitverbreitetem Eindruck ist deswegen die Frage einer künftigen Erweiterung auf der politischen Agenda der EU-Gremien ganz weit nach hinten geschoben worden.

Die Weiterungen der Krise der Eurozone im Westbalkan

Indes ist die EU trotz der Finanz- und Schuldenmisere nicht von ihrer Absicht abgerückt, ihren Beitrag zur Beschleunigung des ökonomischen Wachstums in den Beitrittsländern zu leisten. Allerdings ist es seit dem Ausbruch der Krise zu einer drastischen Verschlechterung der sozioökonomischen Lage in diesen Ländern gekommen: Eine der wesentlichen Ursachen dafür ist die mangelnde Nachfrage von Seiten der EU nach Produkten und Dienstleistungen aus den Beitrittsländern. Diese sind aber beim Handel, in der Finanzwirtschaft sowie bei der Anwerbung von Auslandsinvestoren stark an die EU angebunden. Im Jahre 2012 entfielen fast zwei Drittel des gesamten Außenhandels der Westbalkanländer auf EU-Staaten. Dabei sind Deutschland und Italien Vorreiter, mit größerem Abstand folgen Österreich, Ungarn und Griechenland.

Seit dem Ausbruch der Finanz- und Schuldenkrise in Europa 2008/2009 ist der Handel der Staaten des Westbalkans mit der EU geschrumpft, die Investitionen aus den Partnerstaaten der Gemeinschaft sind zurückgegangen und auch das Volumen der Überweisungen der Arbeitsmigranten hat sich reduziert. Für kleine, offene Volkswirtschaften, die nicht in der Lage sind, in ausreichendem Maße eigenes Kapital zu akkumulieren, ist es von entscheidender Bedeutung, zusätzliche Finanzierungsquellen im Ausland nutzen zu können, um ihr eigenes Wirtschaftswachstum zu stimulieren. Seit 2009 sind aber westliche Investitionen im Westbalkan nach Schätzungen von Experten um die Hälfte zurückgegangen. Derzeit gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass sich dieser Trend umkehren könnte.

Vielmehr haben westliche Banken zwischen Mitte 2011 und Mitte 2012 Einlagen aus den Staaten Ostmittel- und Südosteuropas im Wert von etwa 4 Prozent des Bruttosozialprodukts (BSP) dieser Länder abgezogen. Der Abfluss westlichen Kapitals verringert die Aussichten der Region auf ein erneutes Wirtschaftswachstum. Nach den Worten des Präsidenten der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD), Sir Suma Chakrabarti, leiden die ostmittel- und südosteuropäischen Staaten an Problemen, "für die sie weitgehend nicht verantwortlich sind". Auf dem von der Economist Intelligence Unit errechneten "Index der Schadensanfälligkeit als Folge der Krise der Eurozone" steht Ungarn an erster Stelle, aber die nachfolgenden drei Staaten sind Westbalkanländer: Kroatien, Albanien und Serbien.

In der von der Weltbank als SEE-6 geführten Ländergruppe (die südosteuropäischen "Sechs": Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kosovo, Republik Makedonien, Montenegro und Serbien) ist das BSP 2012 erneut gesunken, um 0,6 Prozent. Das Wachstum wird 2013 vielleicht 1,6 Prozent erreichen, aber der Weg zu einer dauerhaften Erholung der Wirtschaft bleibt nach den Prognosen der Weltbank "mühsam". Überdies müsse man sich wegen der steigenden Nahrungsmittelpreise auf neue Schocks einrichten. Sollte der private Verbrauch weiter schrumpfen, die Investitionen und der Export weiter zurückgehen und in der Folge davon die Arbeitslosigkeit weiter zunehmen, steige, so warnt die Weltbank, das Risiko eines gesellschaftlichen Aufruhrs.

Finanzielle Ressourcen der EU-Erweiterungspolitik

Die EU hat seit 2009 mehrmals Maßnahmen angekündigt und einige auch ergriffen, um die Wirkungen der Finanz- und Schuldenkrise in der EU auf die Westbalkanstaaten abzumildern. Anfang 2013 bekräftigte Erweiterungskommissar Füle die Absicht, einen schon im Vorjahr avisierten "Dialog über Beschäftigung und Sozialreformprogramme" mit den Beitrittsländern zu führen. Beide Seiten sollten, um die "schwache soziale Situation" in den Westbalkanstaaten zu entschärfen, die prioritären Probleme bestimmen, zu deren Bearbeitung die EU Gelder des Instruments für Heranführungshilfe (IPA) einsetzen würde. Die Union hat dieses Instrument 2007 kreiert, um damit Reformen und den Aufbau demokratischer Institutionen in den beitrittswilligen Ländern finanziell und durch technische Hilfe zu unterstützen. Wie IPA zukünftig monetär ausgestattet sein wird, ist derzeit unklar, da das Europäische Parlament Mitte März 2013 den Kommissionsentwurf für den EU-Finanzrahmen 2014–2020 wegen der vorgesehenen Kürzungen zurückgewiesen hat. Für die zweite Auflage des IPA-Fonds in diesen sieben Jahren hatte die Kommission 14,11 Milliarden Euro veranschlagt. Nominell würde das eine Erhöhung des IPA-Budgets bedeuten, denn zwischen 2007 und 2013 sollten 11,5 Milliarden Euro ausgegeben werden. Wenn man jedoch die stetige Geldabwertung und die Zunahme der Bevölkerung mitberücksichtigt – vor allem in der Türkei, dem Land, das den Löwenanteil der IPA-Zuwendungen erhält (mehr als 50 Prozent) –, dann dürften die EU-Ausgaben im Rahmen von IPA II in den nächsten Jahren im besten Fall stagnieren.

Die Zuwendungen aus den IPA-Fonds tragen ohnehin nur mittelbar und langfristig zum Anstieg der Beschäftigung und zum Wirtschaftswachstum bei. Von entscheidender Bedeutung sind vielmehr die Handels- und Kapitalflüsse zwischen den Anwärterstaaten und ihren maßgeblichen Wirtschaftspartnern in der Europäischen Union. Im Handel mit der EU verbuchen die Westbalkanstaaten jedoch kontinuierlich hohe Defizite: Allein im Jahre 2011 gab es einen negativen Saldo von 13,8 Milliarden Euro. Angesichts der schrumpfenden Wachstumsraten und der dementsprechend sinkenden staatlichen Einnahmen kämpfen die Westbalkanländer zudem mit hohen Haushalts- und Zahlungsbilanzdefiziten. Die Europäische Kommission sah sich Mitte 2009 gezwungen, den Haushalt Serbiens mit 100 Millionen Euro zu alimentieren und weitere 150 Millionen Euro als Hilfen an die anderen Westbalkanstaaten zu verteilen. Ziel war es, die wirtschaftliche Erholung in der Region zu fördern und die sozialen Folgen der Krise zu lindern. Diese Maßnahmen der EU konnten jedoch, wie die aktuellen Zahlen belegen, die Verschlechterung der ökonomischen und finanziellen Lage der Westbalkanländer nicht aufhalten.

Die zunehmend dramatische Situation bewegte Ende 2012 die wichtigsten westlichen Finanzinstitute dazu, ein gemeinsames Hilfsprogramm für Ostmittel- und Südosteuropa aufzulegen. Die Europäische Investitionsbank, die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung sowie die Weltbankgruppe verpflichteten sich, den Staaten in dieser Region in den Jahren 2013 und 2014 "als direkte Antwort auf die andauernden Folgen der Krise der Eurozone" mit Finanzinstrumenten im Wert von insgesamt 30 Milliarden Euro zu neuem Wirtschaftswachstum zu verhelfen. Die Wirkung dieser Kapitalangebote dürfte jedoch, nach ersten Einschätzungen von Rating-Agenturen, vermutlich nur langfristig festzustellen sein, da die "Abneigung" der wirtschaftlichen Akteure in der Region, sich weiter zu verschulden, und der westlichen Investoren, neue Risiken in Volkswirtschaften mit nachlassender Leistung einzugehen, nach wie vor stark ausgeprägt ist. Diese "Abneigung" ist, vor allem in Bezug auf den Westbalkan, letztlich auf die Ungewissheit zurückzuführen, wie die politische Zukunft der Region aussehen wird. Wird sich die weitverbreitete Vermutung bewahrheiten, der zufolge die EU-Schlüsselstaaten beabsichtigen, die Westbalkanländer in einer Warteschleife rotieren zu lassen, bis sich die Krise gelegt und die EU ihre inneren Probleme in den Griff bekommen hat?

EU-Erweiterung im Spannungsfeld zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten

Die bürokratische Maschinerie der Europäischen Kommission produziert nach wie vor in jedem Herbst die jährlichen "Fortschrittsberichte" über den Stand der Vorbereitungen der Beitrittsländer. Sie zeigt sich erfinderisch, wenn es darum geht, den Eindruck zu erwecken, dass die Erweiterungspolitik trotz vorhandener politischer Blockaden vorangekommen ist. So wurde 2012 für die Republik Makedonien ein "Beitrittsdialog auf hoher Ebene" eingerichtet, nachdem der Europäische Rat zuvor, in drei aufeinanderfolgenden Jahren, nicht der Empfehlung der Kommission hatte folgen wollen, Beitrittsverhandlungen mit Makedonien aufzunehmen. Grund dafür war der langandauernde "Namensstreit" zwischen Skopje und Athen. Mitte 2012 verkündete die Kommission den Beginn einer "positiven Agenda" mit der Türkei, die "neue Dynamik" in die Beziehungen zu Ankara bringen soll. Kommissar Füle sieht es als eine essentielle Aufgabe der EU-Institutionen an, den "Schwung" in der EU-Erweiterungsdynamik zu erhalten, da es sonst "niemanden und nichts" gebe, das ihr in absehbarer Zukunft wieder einen Anstoß geben könnte. Füle weist jedoch auch regelmäßig darauf hin, dass die Erweiterungspolitik eine rechtliche und politische Domäne der Mitgliedstaaten sei, die im Konsens entscheiden müssten. Er will damit deutlich machen, dass die Verantwortung für die Dynamik und Ausgestaltung der EU-Erweiterungspolitik letztlich bei den Partnern der Gemeinschaft liege.

Es ist aber im Zuge der Krise unübersehbar geworden, dass in den EU-Schlüsselstaaten der politische Wille abhandengekommen ist, der bei früheren Erweiterungsrunden vorhandene Hindernisse mühelos beiseiteschob. In den Mitgliedstaaten gab es nach dem Ende des Kalten Krieges einen parteiübergreifenden Konsens, die "Einheit Europas" durch die EU-Erweiterung voranzutreiben. Der Europäischen Kommission oblag es, dieses Vorhaben in die Tat umzusetzen. Seit Ausbruch der Finanz- und Schuldenkrise sind allerdings die Zweifel gewachsen, ob es nach dem EU-Beitritt Kroatiens, der für Mitte 2013 erwartet wird, zu weiteren Aufnahmen in diesem Jahrzehnt kommen wird. Maßgebliche Politiker in den Schlüsselländern der Gemeinschaft sehen die EU derzeit nicht in der Lage, weitere Länder zu integrieren, und verlangen, künftig sorgfältiger zu prüfen, ob Beitrittskandidaten den von der Union gestellten Anforderungen an die Wirtschafts- und Wettbewerbsfähigkeit auch genügen. Sie wissen sich mit dieser Position im Einklang mit der Stimmung in der Bevölkerung: Ende 2012 waren im EU-Durchschnitt 52 Prozent der Befragten gegen eine weitere Ausdehnung der Union. Die Ablehnung ist besonders stark in Deutschland (73 Prozent), Österreich (72 Prozent) und Frankreich (68 Prozent). Hingegen gibt es in Polen, Ungarn, Bulgarien, Rumänien und Slowenien nach wie vor eine Mehrheit, die sich für die Aufnahme neuer Staaten in die EU ausspricht.

Dieser Negativtrend hat sich in den vergangenen Krisenjahren offenbar verfestigt: Laut Umfragen des Eurobarometers war Mitte 2012 zum ersten Mal eine Mehrheit der EU-Bevölkerung gegen die Integration neuer Staaten. Es steht fest, dass zu einem Zeitpunkt, in dem, wie der Eurobarometer ebenso zeigt, die Menschen in den meisten Unionsstaaten große Sorge um die Lage auf dem Arbeitsmarkt haben und insgesamt Angst vor einer Verschlechterung ihrer wirtschaftlichen und finanziellen Situation empfinden, der Beitritt ökonomisch schwacher Staaten abgelehnt wird. Man schreckt davor zurück, sich weitere, wenig erfolgreiche neue EU-Mitglieder wie Griechenland, Bulgarien und Rumänien aufzubürden. In den meisten EU-Mitgliedsländern sind sich große Teile der politischen Klasse und der Bevölkerung einig, dass die Aufnahme neuer Staaten unerwünscht ist, solange deren wirtschaftliche und politische Bonität nicht einwandfrei ist.

Die Bedenken in der Bevölkerung greifen die Politiker auf, indem sie darauf drängen, die Befähigung der Kandidaten zur EU-Mitgliedschaft strenger und länger zu überprüfen. Die EU-Kommission wiederum reagiert auf die zunehmend ablehnende Haltung in den Partnerstaaten damit, dass sie den Erweiterungsprozess zusehends komplexer gestaltet und immer detailliertere Benchmarks für jedes einzelne Beitrittsland erstellen lässt. Damit soll die "Glaubwürdigkeit" des Erweiterungsprozesses in den Augen der EU-Bevölkerung gesteigert werden. Allerdings werden dadurch auch die Hürden für den Beitritt zur Union immer höher.

Der Aufnahmeprozess für die Westbalkanländer ist in den letzten Jahren wesentlich aufwendiger geworden, als es bei den vorausgegangenen Beitrittsverfahren der Fall war. Während die EU früher keine Unsicherheit darüber aufkommen ließ, dass sie ein großes wirtschaftliches und politisches Interesse besaß, die Länder Mittelosteuropas aufzunehmen, wird jetzt durchgängig betont, dass der Integrationsprozess für die Westbalkanstaaten ergebnisoffen sei. Die Zuversicht, dass die EU-Partner den Eintritt neuer Staaten in die Gemeinschaft wirklich wollen, ist jedoch ein unersetzlicher Katalysator für Reformen in den Kandidatenländern, wie die Erfahrungen bei der Aufnahme der Staaten Mittel- und Südosteuropas gezeigt haben. Wenn die Westbalkanstaaten mit immer strengeren Beitrittskriterien konfrontiert werden, sinkt in diesen Ländern die Hoffnung, dass die EU-Mitglieder zu ihrem Versprechen stehen werden, sie in die Gemeinschaft aufzunehmen. Dies untergräbt die Überzeugungskraft und Wirksamkeit der Erweiterungspolitik.

Schwund der Transformationskraft der EU-Außenpolitik im Westbalkan

Die Erweiterungsperspektive ist die Essenz der "soft power" der EU und ein wichtiges Element ihrer Außenpolitik – das hat ein Bericht des Außenpolitischen Ausschusses des Europäischen Parlaments Ende 2012 erneut festgestellt. Allerdings: Je ungewisser die Aufnahme neuer EU-Mitglieder wird, desto weniger "soft power" kann die EU entfalten. Gerade unter den Bedingungen der Wirtschaftskrise sind die Herausforderungen für die EU-Außenpolitik in der Erweiterungsregion Westbalkan größer als je zuvor. Durch die ökonomischen Begleiterscheinungen der Krise sind die Kandidatenländer im Westbalkan in einen Teufelskreis geraten: Ihre an die EU gekoppelten Volkswirtschaften sind erheblich geschwächt worden. Deswegen hat ihre Fähigkeit, politische Reformen durchzusetzen, weiter abgenommen. Weniger politische Reformen und wirtschaftlicher Rückgang bedeuten, dass die Erfüllung der Konvergenzkriterien für sie immer schwieriger wird. Wie können sie diesem Teufelskreis entkommen?

Die meisten Staaten an der EU-Peripherie müssen nach neuen ökonomischen Chancen suchen: Ihr Blick richtet sich zunehmend nach Eurasien. Russland, die Türkei, China, Indien und andere Schwellenländer, vor allem aus Asien, rücken als Handels- und Investitionspartner und somit automatisch auch als politische Partner in ganz Südosteuropa in den Fokus. Gleichzeitig gibt es in Moskau, Ankara und Peking ein strategisches Interesse, die eigene politische Präsenz in Südosteuropa auszuweiten, um diese Region nicht komplett der westlichen Hegemonie zu überlassen.

Während die EU von den beitrittswilligen Staaten im Westbalkan den Aufbau von Rechtsstaatlichkeit und Demokratie und die Zurückdrängung von Korruption sowie andere Merkmale guter Regierungsführung fordert, spielen diese Themen für die potentiellen eurasischen Partner keine Rolle. Diese Staaten eröffnen neue Handelsmöglichkeiten und stellen Investitionskapital zur Verfügung, erwarten jedoch im Gegenzug keine Demokratisierungsbemühungen oder ähnliche Reformen von ihren Partnern. Im gleichen Maße, in dem die Glaubwürdigkeit der EU-Beitrittsperspektive schwindet und die "eurasischen" Einflüsse an Stärke gewinnen, lässt die Ausstrahlungskraft der EU in den beitrittswilligen Staaten nach.

Zudem ist es alles andere als gewiss, ob der politische und soziale Frieden im Westbalkan, insbesondere in den derzeitigen Krisenzentren Kosovo und Makedonien, noch lange anhält. Wenn die erwähnten Vorhersagen der Weltbank über den wirtschaftlichen Krebsgang und vor allem über die Gefahr einer weiteren Erhöhung der Nahrungsmittelpreise eintreffen – es drängt sich der Vergleich zur vorrevolutionären Situation in Ägypten und in den anderen arabischen Staaten vor zwei Jahren auf –, könnten die langjährigen Bemühungen der euroatlantischen Allianz um eine dauerhafte Stabilisierung Südosteuropas in kurzer Zeit zunichtegemacht werden.

Links

SWP: EU-Außenpolitik in Zeiten der Finanz- und Schuldenkrise (April 2013)

Zum Thema auf EURACTIV.de

Interview mit Ronja Kempin und Marco Overhaus – "Außenpolitische Fragen sind in den Hintergrund gedrängt worden" (6. Mai 2013)