2025 : l’UE face au défi du financement de la défense

Après trois ans de guerre en Ukraine et un sentiment d’urgence en matière de fournitures militaires couplé à l’incertitude entourant l’engagement de la prochaine administration américaine, en 2025, l’Union européenne (UE) devra prouver qu’elle est capable de financer ses ambitions en matière de défense.

Les gouvernements européens font actuellement face à un double défi : financer rapidement des armes efficaces à des prix abordables pour répondre à des besoins immédiats, et ce tout en soutenant le développement à long terme de l’industrie et de l’innovation européennes dans le domaine de la défense.

Trois ans après le début de la guerre en Ukraine, le conflit armé entre Moscou et Kiev reste en haut de l’agenda des dirigeants européens, qui ont encore souligné lors de leur dernière rencontre en décembre que « la Russie ne doit pas l’emporter ».

Sur le champ de bataille cependant, l’armée ukrainienne attend toujours les systèmes de défense aérienne promis en juillet dernier, alors que le président Volodymyr Zelensky vient d’en demander 19 nouveaux. Pour espérer avoir un impact sur le terrain, face à une Russie bien équipée et à ses soutiens, les soldats ukrainiens auront besoin d’encore plus de munitions, de chars, ou encore d’avions de chasse.

Les autorités de Kiev cherchent à renforcer leur position dans les négociations avec Moscou, tout en s’assurant du soutien continu des États-Unis et de l’Europe, en particulier face à l’incertitude liée au retour de Donald Trump à la Maison-Blanche. L’Ukraine doit également faire preuve de résilience en attendant des progrès concrets vers une adhésion à l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN).

De leur côté, les pays ayant fait des dons de matériel militaire, d’armements et de munitions à l’Ukraine souhaitent réapprovisionner leurs stocks à un prix raisonnable. Or, l’Iran, la Chine et la Corée du Nord sont impliqués dans une guerre de la chaîne d’approvisionnement, et entre 2022 et 2023, le coût des obus de munitions a quadruplé — signe d’une capacité de production trop faible. Dans le même temps, une course à l’augmentation de la production d’armements se profile en Europe et aux États-Unis.

Si le coût d’une véritable défense européenne reste flou à ce stade, de nombreuses idées pour la financer circulent déjà : des euro obligations (eurobonds) émises par la Commission, la réaffectation de fonds de l’UE à la défense, l’utilisation des fonds non dépensés de la Facilité pour la reprise et la résilience post-pandémie, une entité ad hoc, l’utilisation du Mécanisme européen de stabilité, ou encore une toute nouvelle banque de la défense.

Si la plupart des options impliquent des emprunts et des prêts, la question est de savoir qui veut rejoindre le club et à quel prix.

Les États européens membres de l’alliance militaire de l’OTAN sont confrontés à un autre défi : certains alliés envisagent d’augmenter le seuil de 2 % de PIB national que chaque pays doit consacrer à la défense afin de le ramener à des niveaux proches de ceux atteints pendant la Guerre froide. Toutefois, à ce jour, un tiers d’entre eux n’atteint pas encore l’objectif initial.

Discussions budgétaires à venir

Le 3 février prochain, les dirigeants des États membres de l’UE tenteront pour la première fois de s’accorder sur des solutions, des discussions qui se tiendront parallèlement aux discussions sur le prochain budget à long terme de l’UE (le cadre financier pluriannuel 2028-2034).

Même en l’absence de contraintes budgétaires, le financement et la prise de décision commune en matière de défense constituent des défis majeurs pour les membres de l’Union européenne.

En ce qui concerne la Facilité européenne pour la paix (FEP), destinée à rembourser les États membres de l’UE pour leur aide militaire à l’Ukraine, celle-ci est actuellement bloquée par la Hongrie. Les bénéfices des actifs russes gelés sont si faibles qu’il est difficile de dire s’ils seront consacrés à la modernisation de l’industrie de la défense ukrainienne après l’année prochaine.

Alors que les discussions portent sur un cessez-le-feu, le maintien de la paix et une fin rapide de la guerre, la plupart des grandes industries européennes attendent encore des contrats à long terme pour effectuer des investissements dans de nouvelles usines et chaînes d’approvisionnement.

« L’espoir de paix [en Ukraine] a été jusqu’à présent une stratégie », expliquait Guillaume Faury, président de l’Aerospace, Security and Defence Industries Association of Europe (ASD), au début de l’automne.

Les chaînes de production restent tendues. Les Pays-Bas, par exemple, ont dû reporter à l’année prochaine la dépense de 750 millions d’euros pour l’aide militaire à l’Ukraine en raison des longs délais de livraison.

En 2024, la Commission européenne a présenté un programme européen d’investissement dans le domaine de la défense (EDIP) afin d’encourager les gouvernements et les entreprises à dépenser davantage ensemble. Toutefois, la vision de l’exécutif — qui consiste à réformer à long terme une industrie militaire sous-financée depuis des années — est en contradiction avec les souhaits des gouvernements d’utiliser les fonds de l’UE pour des solutions rapides et à plus court terme.

L’EDIP est également empêtré dans des discussions interminables sur les critères d’éligibilité, comme l’explique la présidence hongroise du Conseil de l’UE — en charge des négociations depuis six mois — dans une note interne consultée par Euractiv.

Il sera difficile de résoudre les différends entre la Pologne, les Pays-Bas, la France, la Grèce et Chypre sur la question de savoir si les pays peuvent utiliser des fonds communs pour payer des produits d’entreprises étrangères, notamment américaines, turques, israéliennes ou encore sud-coréennes.

Les divergences de vues sur ce sujet sont dues à des traditions différentes en matière d’objectifs d’indépendance et de stratégies commerciales dans le domaine des marchés publics européens.

Quelle est la priorité ?

Le secrétaire général de l’OTAN, le Néerlandais Mark Rutte, a récemment reconnu que ces efforts auront un coût qui implique des sacrifices. « Je sais que dépenser plus pour la défense signifie dépenser moins pour d’autres priorités, mais c’est seulement un peu moins », avait-il déclaré, suggérant par exemple d’utiliser « une petite fraction » des dépenses sociales pour y parvenir.

Et toutes ces discussions ne concernent à ce stade que les guerres « classiques » — il ne s’agit pas encore de se préparer à des activités hybrides, telles que les cyberattaques, les infrastructures critiques en panne, l’instrumentalisation de l’immigration par certains pays, le terrorisme, les chaînes d’approvisionnement rompues, ou simplement la désinformation et la déstabilisation dans les pays voisins.

Or, comme le recommande l’ancien président finlandais Sauli Niniistö dans son rapport sur le renforcement de la préparation civile et militaire de l’Union européenne, toute démarche visant à préparer la société à la guerre devrait être transformée en véritable stratégie en 2025. L’objectif est de faire en sorte que tous les citoyens de l’Union soient préparés à un éventuel conflit et à ses conséquences.

[Édité par Anne-Sophie Gayet]