Rendre le SEQE-UE (et l'Europe) plus résilients

L’UE est actuellement en plein débat sur sa politique énergétique et sur la traduction en législation concrète du paquet de propositions « Fit for 55 ». Le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE-UE) est la pierre angulaire des actions européennes en matière de climat et ses modifications seront cruciales pour l’avenir de la transition et de la sécurité énergétiques. Les réformes du SEQE-UE sont d’autant plus urgentes en raison de l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Même si l’UE ne peut résoudre rapidement le problème de la dépendance énergétique vis-à-vis de la Russie, une réforme bien conçue du SEQE-UE protégera les services publics de l’UE contre les chocs de prix et favorisera leur transition énergétique.

Wojciech Dąbrowski est le PDG de PGE Polska Grupa Energetyczna.

Les services publics et l’industrie européens ont récemment été touchés par la hausse des prix des carburants et la flambée des prix des quotas de carbone. Si l’UE ne peut pas faire grand-chose sur le plan de l’approvisionnement en carburant à court terme, elle peut en revanche réformer efficacement le SEQE-UE, afin qu’il résiste mieux aux chocs de prix. Une réforme bien conçue du SEQE-UE rendra également les prix plus prévisibles, ce qui permettra aux émetteurs de se concentrer sur les investissements qui font progresser la transition énergétique.

Pourquoi la réforme du SEQE-UE est-elle essentielle ?

Les causes de la hausse des prix des quotas de l’Union européenne font l’objet d’un large débat. Certains experts et analystes affirment que la hausse des prix est due aux principes fondamentaux du marché, tandis que d’autres pointent du doigt les activités spéculatives. Ce dernier point a été analysé par l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF), mais son récent rapport final n’apporte pas de réponse définitive.

L’AEMF confirme qu’il y a eu du trafic et des activités à haute fréquence par les institutions financières (même en provenance des îles Caïmans), mais d’un autre côté, cela n’a pas eu d’impact significatif sur le marché. Pour rendre les choses encore plus compliquées, l’AEMF préconise une meilleure transparence et un meilleur accès aux données du marché. On pourrait dire que le verre est à moitié plein ou à moitié vide. Mais le rapport de l’AEMF ne s’arrête pas là : l’autorité de régulation présente des propositions qui pourraient améliorer le fonctionnement du SEQE-UE.

La liste comprend une meilleure transparence, une meilleure surveillance du marché et la possibilité de limiter le nombre de positions pour les transactions financières sur les instruments dérivés sur les quotas (l’AEMF a invité la Commission européenne à « examiner les arguments en faveur et contre l’application de limites de position »). Jos Debelke, ancien responsable du SEQE-UE à la Commission européenne, met en garde contre la volatilité des prix du SEQE-UE; le Centre for Climate and Energy Analysis souligne que les défauts de conception du SEQE-UE permettent aux spéculateurs d’influencer les prix.

En revanche, il existe également des opinions différentes en faveur d’un simple renforcement de l’ambition climatique. Face à un débat aussi animé, nous restons convaincus qu’il est possible de trouver un terrain d’entente et que les recommandations de l’AEMF ouvrent la voie aux futures discussions sur la réforme du SEQE-UE. Nous devrions nous concentrer sur ce qui peut être fait pour améliorer le système et protéger contre la volatilité, qu’elle soit causée par les spéculateurs ou non, afin d’atteindre les objectifs climatiques.

Le récent rapport sur les réformes du SEQE-UE préparé par Compass Lexecon pour PGE identifie les principales faiblesses de la conception du système et explore les meilleures options pour le réformer, afin que le SEQE-UE soit plus résistant aux chocs de prix, quelle que soit leur cause. Afin de résoudre le problème, nous devons limiter l’accès des spéculateurs au marché, tout en maintenant la présence des institutions financières qui contribuent à la liquidité du marché. Si nous ne réglons pas cette question, nous ne pourrons pas passer à d’autres réformes importantes, qui sont actuellement au centre du débat : la réserve de stabilité du marché (RSM) et l’article 29 bis de la directive SEQE-UE.

La RSM utilise actuellement le mécanisme du nombre total de quotas en circulation. Cette solution est problématique : les quotas mis en réserve par les institutions financières (achetés et conservés dans l’espoir de réaliser des gains financiers à l’avenir) ne sont pas disponibles sur le marché.

Avec une telle configuration, la RSM est fragile : les quotas mis en réserve par les entités non conformes sont toujours comptabilisés dans le nombre total de quotas en circulation; le MSR réagit en absorbant davantage de quotas, ce qui augmente encore la rareté et fait grimper les prix. En effet, le fameux « excédent de quotas » est artificiel, car les deux tiers du nombre total d’émissions de quotas sont détenus sur les comptes des acteurs financiers en raison de leurs stratégies d’achat et de conservation. En réalité, ces quotas ne sont pas disponibles pour les entités de mise en conformité.

Cela démontre que le fonctionnement de l’un des outils qui vise à stabiliser le marché pourrait être faussé par les activités spéculatives. La conception d’un autre mécanisme, l’article 29 bis, est également inefficace. Selon cet article, il est déclenché lorsque, pendant plus de six mois consécutifs, les prix des quotas européens doivent être supérieurs à 300 % du prix moyen des deux années précédentes. Cela en fait un outil tout sauf efficace, et il n’est pas surprenant qu’en dépit de la hausse des prix, l’article 29 bis n’ait jamais été utilisé jusqu’à présent.

Comment modifier le SEQE-UE ?

Il existe de nombreuses options, mais elles reviennent toutes à résoudre un problème général : rendre le marché et les prix plus prévisibles. La Commission européenne a estimé le prix moyen des quotas d’émission à 50 € par tonne pour l’ensemble de la période 2021-2030, alors que les prix actuels restent bien supérieurs à 80 €. L’objectif de la réforme n’est pas de contrôler directement les prix, mais plutôt de garantir au moins un minimum de garanties aux entreprises qui investissent à long terme pour décarboner leurs actifs.

Empêcher les spéculations ne signifie pas nécessairement se débarrasser des institutions financières, qui jouent un rôle important en tant qu’intermédiaires et contribuent notamment à la découverte des prix et facilitent la liquidité du marché. Mais les activités de celles d’entre elles qui n’agissent pas pour le compte des émetteurs devraient être limitées.

Les financiers qui n’agissent pas au nom des émetteurs devraient être exclus du marché ou au moins se voir imposer des limites à leurs activités. Une option possible est de fixer une limite sur les volumes de quotas qu’ils peuvent acheter. Cela peut être fait en imposant des limites de position individuelles ou générales (s’appliquant à toutes les institutions financières n’agissant pas au nom des émetteurs). Il convient de souligner que même si l’on s’attaque à la question des spéculateurs, il faut disposer des outils nécessaires pour empêcher la volatilité des prix, ce qui, bien entendu, serait toujours possible.

La question des prix et de la spéculation excessive a déjà été soulevée par l’Espagne et la Pologne. Le débat prend également de l’ampleur au Parlement européen, où Jerzy Buzek a proposé d’exclure du marché les financiers (n’agissant pas pour le compte des émetteurs) et les mesures spécifiques sont maintenant plus largement discutées. Pour y parvenir, il est essentiel de réformer la RSM et l’article 29a de la directive SEQE de l’UE.

La RSM, avec son mécanisme de déclenchement actuel basé sur le nombre total d’échange de quotas, doit être modifiée, afin qu’elle réponde rapidement à la réalité du marché. La décision de libérer des quotas de la réserve devrait être basée sur un certain seuil de prix des quotas. Les seuils spécifiques pourraient refléter, par exemple, les prévisions de prix de la Commission européenne ou être basés sur celles-ci d’une manière ou d’une autre. L’article 29a de la directive SEQE-UE doit également devenir un mécanisme efficace de stabilisation des prix.

Comme pour la RSM, il devrait être basé sur le niveau de prix spécifique, au lieu des multiplicateurs de prix décrits ci-dessus ; la conception actuelle rend impossible l’invocation de l’article 29a. En outre, les récentes propositions de compromis de la commission ENVI sur le soi-disant SEQE-UE 2 (système SEQE — UE pour le transport et les bâtiments) soutiennent la mise en place de limites de prix spécifiques, qui déclencheraient la RSM, ainsi que des « multiplicateurs » de prix moins stricts que ceux de l’art. 29 a, après lesquels des quotas supplémentaires seraient libérés.

Des mesures similaires devraient être instaurées non seulement sur le nouveau marché en développement (tel que le SEQE-UE 2), mais aussi sur un marché mature (tel que le SEQE-UE), qui est confronté à des problèmes de volatilité des prix. En outre, il est nécessaire de mettre en place un mécanisme qui permettrait de fournir automatiquement une quantité donnée de quotas aux enchères, sans étapes intermédiaires et politiques préalables.

En résumé

Les éléments ci-dessus ne sont que quelques exemples des réformes nécessaires, mais celles-ci sont d’une importance cruciale et ne doivent pas être reportées. La réalisation des objectifs climatiques de l’UE nécessite des investissements considérables. Le marché SEQE-UE encourage à investir dans la transition énergétique, mais parallèlement, la flambée des prix des quotas ne doit pas drainer l’argent consacré à la transition énergétique. L’amélioration de la transparence du marché nous apportera des réponses sur les principaux facteurs à l’origine de la volatilité des prix, mais avant cela, il est urgent de s’attaquer aux problèmes structurels de la conception du SEQE-UE.