Afghanistaneinsatz: Eskalation trotz "Parlamentsarmee"

Ende Januar soll der Deutsche Bundestag das Mandat für die deutsche Beteiligung an der Internationalen Sicherheitsunterstützungstruppe (ISAF) verlängern. Bisher wurden alle Mandate durchgewinkt. Ist nun eine kritischere parlamentarische Kontrolle zu erwarten? Eine Analyse des Militärökonomen, Wirtschafts- und Politikwissenschaftlers Ulf von Krause für EURACTIV.de.

Zur Person

Ulf von Krause ist Wirtschaftswissenschaftler, Militärökonom und Politikwissenschaftler. Als Generalleutnant a.D. der Bundeswehr war er zuletzt in führender Position mit in die Vorbereitung deutscher Auslandseinsätze eingebunden.
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Die Debatte um den Afghanistaneinsatz hat wieder deutlich Fahrt aufgenommen. Stichworte dafür sind:

>>   Regierungserklärung zu einem "Fortschrittsbericht Afghanistan";

>>   medienintensive Besuche bei den deutschen Soldaten in Afghanistan (zuerst von Bundesverteidigungsminister Karl-Theodor zu Guttenberg in Begleitung von Ehefrau und Johannes B. Kerner, kurz darauf von Bundeskanzlerin Angela Merkel und schließlich von Außenminister Guido Westerwelle);

>>   Ankündigung des Beginns des Abzugs noch im Jahre 2011 durch den Außenminister, Relativierung dieser Ankündigung durch Verteidigungsminister und Kanzlerin;

>>   Formulierung eines konkreten Abzugstermins durch die oppositionelle SPD als Bedingung für eine Zustimmung zu einer Mandatsverlängerung.

Die Debatte fokussiert – wie in einem Brennglas – wesentliche Aspekte der Entscheidungsprozesse zu den Afghanistaneinsätzen der Bundeswehr der letzten neun Jahren. Diese durchzieht wie ein roter Faden ein Manko, das auch noch heute besteht: die politische Zielsetzung der Einsätze.

Ursprüngliche Motivation für die deutsche Beteiligung an den Einsätzen – zum einen an der Operation Enduring Freedom (OEF), zum andern an ISAF – waren nach den Ereignissen des 11. September 2001 vor allem Solidarität mit den Vereinigten Staaten und die Erwartungshaltung der Vereinten Nationen.

Debatte über die nationalen Interessen fehlt immer noch

Schließlich strebte Deutschland seit Mitte der 90er Jahre einen ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat an. Später kam der Versuch hinzu, das deutsch-amerikanische Verhältnis zu kitten, das nach der Nichtbeteiligung Deutschlands am Irak-Krieg stark beschädigt war. In der hochemotionalisierten Phase der Erstentscheidungen fehlte in Deutschland weitgehend eine Debatte, was unsere nationalen Interessen sind – und sie fehlt immer noch.

Vielmehr wurden und werden Bündnisinteressen ohne Diskussion mit deutschen Interessen gleichgesetzt und bestimmten bis in die jüngste Zeit hinein maßgeblich die deutschen Entscheidungen. Deutschland steckt in einer "Multilateralismusfalle" (Kaim).

Zielsetzung anspruchsvoll und vage

Die Zielsetzung für die Einsätze in Afghanistan – Clausewitz spricht vom "politischen Zweck" – war anfangs nur sehr vage beschrieben. Im Laufe der Zeit wurden dann in "Afghanistankonzepten" der Bundesregierung ehrgeizige bis unrealistische Zielvorstellungen formuliert. Beispiele dafür sind die Einsetzung einer starken Zentralregierung, Demokratisierung nach westlichen Vorstellungen oder "Modernisierung" der Gesellschaft.

Eine derart anspruchsvolle Zielesetzung entsprach kaum den Gegebenheiten eines Landes, das nach Jahrzehnten von Krieg und Bürgerkrieg durch Armut, tiefe ethnische und regionale Konflikte, eine mittelalterliche Gesellschaft auf dem Lande und völlig zusammengebrochene staatliche Strukturen gekennzeichnet war.

Exit-Option – verbrämt als "Übergabe in Verantwortung"

Erst Ende 2010 erfolgte – nach "Vorgabe" einer neuen Richtung durch Präsident Obama – die Reduzierung der Zielvorstellungen, weg von dem – wie Minister zu Guttenberg es formulierte – "Träumen von einer Westminster-Demokratie" hin zum Eröffnen einer Exit-Option (verbrämt als "Übergabe in Verantwortung").

Dieses lässt am Horizont einen politischen Zweck sichtbar werden, der auch erreichbar ist.

In der deutschen Gesellschaft herrscht als Teil einer "Zivilmachttradition" die Meinung vor, der Einsatz von Militär sei nur gerechtfertigt, wenn dieser den tradierten Vorstellungen, wie "Verteidigung", "Schützen" und "Helfen" entspräche.

Wie die Politik die Einsätze "schönte"

Die deutsche Politik – sowohl die Regierung als auch das Parlament – war daher bemüht, das Bild der Afghanistaneinsätze so zu "schönen", dass es diesem vorherrschenden Denken entsprach. Insbesondere vermied man jeden Bezug zu Begriffen wie "Gewalt" und "Krieg", Auch die Fiktion einer strikten Trennung von OEF (als "Kampfeinsatz") und ISAF (als "Stabilisierungseinsatz") diente diesem Ziel. Das ging jedoch zu Lasten der eingesetzten Soldaten. Denn dadurch wurde ihre Rechtsposition problematisch, und ihre Ausrüstung war teilweise nicht auftragsgerecht.

Die Medien wirkten an dieser Darstellung zunächst mit, obwohl es seit 2003 auch durch Kriegshandlungen zu Todesopfern unter den deutschen Soldaten kam. Seit dem Jahr 2008 wurden jedoch immer mehr Fakten bekannt, dass die Soldaten der Bundeswehr mitnichten "bewaffnete Entwicklungshelfer" waren, sondern dass sie kämpften, starben und auch töteten.

Höhepunkt dieses "Bewusstseinswandels" bei der Öffentlichkeit waren die Wochen nach der Bombardierung von zwei Tanklastwagen bei Kundus im September 2009. In deren Folge stieg der Druck von Medien und Öffentlichkeit so stark an, dass die Bundesregierung ihre Position verändern musste.

"Krieg"

Heute qualifiziert sie offiziell den Einsatz völkerrechtlich als "nicht internationalen bewaffneten Konflikt". Darüber hinaus haben sich inzwischen zunächst Verteidigungsminister zu Guttenberg und danach auch Bundekanzlerin Merkel der umgangssprachlichen Formulierung "Krieg" angeschlossen, nicht hingegen Außenminister Westerwelle.

Aus einem unrealistischen politischen Zweck kann – das lehrt schon Clausewitz – eine Eskalation der militärischen Gewalt folgen. Eine solche kann man an den deutschen Einsätzen auch tatsächlich feststellen. So stieg der Umfang des deutschen Kontingents von 2002 bis 2010 von zunächst 1.200 Soldaten, begrenzt auf den Einsatzraum Kabul, auf bis zu 5.350 Soldaten, deren Einsatzraum die gesamte Nordregion, bei Krisenlagen sogar ganz Afghanistan ist. Und es wurde zunehmend schweres militärisches Gerät eingesetzt, wie gepanzerte Fahrzeuge, Tornado-Aufklärungsflugzeuge oder Artilleriegeschütze.

Militärische und nichtmilitärische Mittel

Die deutschen Konzepte betonen zu Recht, dass ein Erfolg in Afghanistan nur zu einem geringen Teil mit militärischen Mitteln erreicht werden kann. Vielmehr wird nicht-militärischen Instrumenten eine hohe Bedeutung zugewiesen. Dieses Konzept der "Vernetzten Sicherheit" konnte von Deutschland auch in internationale Konzepte eingebracht werden (wo es als "Comprehensive Approach" bezeichnet wird).

Nach diesen Vorstellungen sollten die militärischen Anteile an der Zielerreichung 20 Prozent und die nicht-militärischen 80 Prozent betragen. Bei der Realisierung der anvisierten Ziele entspricht der Ressourceneinsatz jedoch in keiner Weise dieser konzeptionellen Vorstellung. In der Realität ist das Verhältnis der militärischen zu den nicht-militärischen Anteilen mit 70:30 nahezu entgegengesetzt.

Deutschland auf der schiefen Ebene

Unrealistische politische Ziele, ein drastisches Zurückbleiben der nicht-militärischen Anstrengungen und eine daraus folgende Aushöhlung der Akzeptanz von ISAF bei der Bevölkerung führten zu einer Dominanz militärischer Aspekte in den Entscheidungsprozessen. Forderungen der militärischen Führung der NATO nach mehr Kräften und Mitteln zur Beherrschung einer erodierenden Sicherheitslage lösten immer weitere Eskalationsschritte aus – zunächst im Süden und Osten, ab 2007 auch im Einsatzgebiet der Bundeswehr im Norden. Deutschland fand sich nach dem Hineinschliddern in die Einsätze auf einer schiefen Ebene wieder.

Mit seiner Entscheidung von 1994 hatte das Bundesverfassungsgericht dem Deutschen Bundestag eine vergleichsweise starke Position bei der Mandatierung von Auslandseinsätzen zugewiesen ("Parlamentsarmee"). Dahinter steht die Vorstellung der "Theorie des Demokratischen Friedens", dass Regierungen durch demokratische Institutionen der Einsatz von Militär als Mittel der Politik erschwert werden soll. Ist das deutsche Parlament hinsichtlich der Afghanistaneinsätze seiner damit übertragenen Verantwortung gerecht geworden? Hier sind Zweifel angebracht.

Unter Zeitdruck hineingeschliddert

Die Erstentscheidungen 2001 fielen unter Zeitdruck und in einer Phase der Emotionalisierung nach 9/11, so dass man formulieren kann: Deutschland ist in diese Einsätze hineingeschliddert.

Dabei "erpresste" Bundeskanzler Schröder die "Gefolgschaft" der Koalition bei der OEF-Entscheidung mit der Vertrauensfrage. Und bei den ISAF-Entscheidungen dienten das Argument der Solidarität – unter Gleichsetzung von Bündnisinteressen mit nationalen Interessen – sowie ein geschöntes Bild der Einsätze als Kernargumente. Später kam – ganz im Sinne des "Schönens" – das Bild von der "Verteidigung Deutschlands auch am Hindukusch" als Begründung gegenüber Parlament und Öffentlichkeit hinzu.

Bundestag hat noch kein einziges Afghanistanmandat abgelehnt

Bisher ist kein einziges der von der Regierung beantragten 22 Afghanistanmandate vom Bundestag abgelehnt worden. Zwar hat das Parlament inoffizielle Wege gefunden, kleinere Korrekturen anzubringen, z.B. durch Einflussnahme auf die Mandatsformulierung, Protokollerklärungen oder begleitende Notizen (wobei die Opposition von diesen inoffiziellen Einflussmöglichkeiten weitgehend ausgeschlossen ist). Die Exekutive dominiert aber deutlich auch den parlamentarischen Prozess.

Woran liegt das? Einerseits ist der "Kontrolleifer" von Koalitionsfraktionen gegenüber "ihrer" Regierung naturgemäß gering. Das wirkt sich insbesondere in Zeiten einer Großen Koalition aus. Andererseits zögert nach Regierungswechseln eine neue Opposition zunächst, ihre eigenen früheren Entscheidungen kritisch zu hinterfragen, so dass Mandatsentscheidung ein hohes Maß an Pfadabhängigkeit aufweisen.

Die meisten Mandate wurden daher in einer "Ganz Großen Koalition" verabschiedet. Hinzu kommt, dass im Deutschen Bundestag bei Mandatsbeschlüssen ein Hang zur Detaildiskussion feststellbar ist, eine übergreifende Debatte – gegebenenfalls ergänzt durch Hearings, wie im US-Senat – über die strategischen Ziele des Engagements und den Stand der Zielerreichung jedoch weitgehend fehlt.

Keine "parlamentarischen Bremsspuren" erkennbar

Und schließlich leidet die parlamentarische Kontrolltätigkeit unter einem Spannungsverhältnis zwischen militärischer Geheimhaltung und Öffentlichkeit. Um das plakative Bild weiter zu führen: Auf der schiefen Ebene sind keine "parlamentarischen Bremsspuren" erkennbar.

Wie geht es weiter in Afghanistan? Positiv zu werten ist die zunehmende Nüchternheit der politischen Zwecksetzung, die vorrangig auf die Öffnung einer Exit-Option reduziert wird.

Bewusstseinswandel  durch Medienberichte

Ebenfalls positiv ist der Wandel in der Darstellung der Einsätze. Die Politik kann heute den wahren Charakter der Einsätze weniger verschleiern, weil der Afghanistaneinsatz mit wachsender Intensität in den Medien und auch auf dem Büchermarkt thematisiert wird. Dieses sollte im Laufe der Zeit zu einem Bewusstseinswandel bei der Bevölkerung führen, bei der zur Zeit noch ein weitgehend unspezifisches Desinteresse feststellbar ist.

Fragen und Lehren

Es bleiben einige spannende Fragen, nicht nur bezüglich Afghanistans, sondern auch im Hinblick auf Lehren, die aus dem Afghanistaneinsatz zu ziehen wären.

Erstens: Führt eine stärkere Ausgewogenheit zwischen Regierung und Opposition im Deutschen Bundestag vom bisherigen "Durchwinken" der Mandate zu mehr kritischer parlamentarischer Kontrolle? Die parlamentarischen Debatten um das Mandat vom Februar 2010 und die Äußerungen der SPD-Führung um die Jahreswende 2010/2011 deuten in diese Richtung.

Zweitens: Hat die Regierung aus dem öffentlichen Druck gelernt, dass die Ziele solcher Einsätze intensiver und mit mehr Offenheit als in den letzten neun Jahren kommuniziert werden müssen, will man mehr Rückhalt bei der Bevölkerung gewinnen?

Drittens: Wird die überfällige Aufgabe angegangen, in einer breiten Debatte zwischen Politik, Wissenschaft und Gesellschaft deutsche Interessen zu definieren und Kriterien für künftige Auslandseinsätze der Bundeswehr zu formulieren?

Und viertens: Wie kann sichergestellt werden, dass bei Erstentscheidungen für Auslandseinsätze der Bundeswehr durch mehr Sorgfalt in der Entscheidungsvorbereitung und weniger Emotionalisierung ein "Hineinschliddern", wie in Afghanistan, vermieden wird. Denn das Beispiel Afghanistan zeigt, wie schwer es ist, aus einem Einsatz wieder herauszukommen, wenn man sich erst auf der schiefen Ebene befindet.

Dr. phil. Ulf von Krause ist Jahrgang 1944. Er studierte in Bonn und Köln Betriebs- und Volkswirtschaftslehre, war 42 Jahre Berufssoldat, zuletzt Befehlshaber des Streitkräfteunterstützungskommandos in Köln, wo er mit in die Vorbereitung deutscher Auslandseinsätze eingebunden war. 2005 wurde er als Generalleutnant pensioniert und studierte danach Politikwissenschaft an der FernUniversität Hagen. 2008 wurde seine Masterarbeit unter dem Titel "Mehrebenengovernance in der EU – Deutsche Mitwirkung an der Rechtsetzung" veröffentlicht. Seine anschließende Dissertation erschien soeben unter dem Titel "Die Afghanistaneinsätze der Bundeswehr – Politischer Entscheidungsprozess mit Eskalationsdynamik" im VS-Verlag.