Die EU auf der Bühne der Weltpolitik

Immer wieder gibt es Diskussionen über eine Reform des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen. Insbesondere das EU-Parlament und die EU-Kommission forcieren dabei Debatten um einen ständigen Ratssitz der EU. Der Entwurf eines Mitarbeiters der Brüsseler Behörde könnte eine Möglichkeit darstellen, um Europas Gewicht im Sicherheitsrat zu stärken und gleichzeitig Vorbehalten sowie formalen Anforderungen Rechnung zu tragen.

In regelmäßigen Abständen gibt es Diskussionen über eine Reform des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, der in seiner Zusammensetzung noch immer die politischen Machtverhältnisse des Jahres 1945 widerspiegelt. Im Zuge dessen forcieren insbesondere das Europäische Parlament und die EU-Kommission Debatten um einen ständigen Ratssitz der EU.  

Zur besseren Vorbereitung von Entscheidungen organisieren sich die Mitglieder der Vereinten Nationen seit 1963 (Grundlage: GV-1991 XVIII "Question of equitable representation on the Security Council and the Economic and Social Council") in regionalspezifischen Zusammenschlüssen, aus denen die Generalversammlung anhand eines Staatenschlüssels jährlich fünf nicht-ständige Sicherheitsratsmitglieder für die Dauer von zwei Jahren wählt:

• Gruppe afrikanischer Staaten (3 nicht-ständige Sitze),
• Gruppe lateinamerikanischer und karibischer Staaten (2),
• Gruppe asiatischer Staaten (2),
• Gruppe osteuropäischer Staaten (1),
• Gruppe westeuropäischer und anderer Staaten (WEOG) (2).

Die Mitglieder der Europäischen Union verteilen sich auf die drei letztgenannten Gruppen, wobei die Einordnung Zyperns in die asiatische Region ein Relikt aus den Zeiten der Blockkonfrontation des Kalten Kriegs darstellt. Gleichzeitig partizipieren auch Nicht-EU-Mitglieder wie Australien und Kanada an der WEOG. Einen Beobachterstatus in dieser Gruppe besitzen die formal keinem der Zusammenschlüsse angehörenden USA.

Formale Erfordernisse zur Erlangung eines ständigen Ratssitzes

Die Charta der Vereinten Nationen regelt sowohl Anzahl wie auch Inhaber ständiger Sicherheitsratssitze. Sollte die EU als Organisation einen ständigen Sitz im zentralen UN-Organ anstreben, führt der Weg nur über eine Modifizierung des Kapitels V, Art. 23. Diese bedürfte neben einer 2/3-Mehrheit in der Generalversammlung der Ratifikation durch 2/3 der UN-Staaten inklusive aller ständigen Ratsmitglieder (Kap. VIII, Art. 108). Eine Umgestaltung der Charta wäre zudem auch aufgrund des überstaatlichen Charakters der Europäischen Union erforderlich, da Artikel 4 ausschließlich die Mitgliedschaft von Staaten vorsieht. Trotz des Erlangens einer eigenen Rechtspersönlichkeit im Lissabon-Vertrag ist die EU kein Staat im Sinn der Drei-Elemente-Lehre Georg Jellineks. Die Diskussion über den Charakter der Union – die Beschreibungen reichen von Bundesstaat über Staatenbund bis hin zur vom BVerfG geprägten Bezeichnung Staatenverbund – macht deutlich, dass das Politische System der EU einen Charakter eigener Art ("Sui Generis") besitzt.

Ungeachtet der juristischen Hürden würde ein einziger, gemeinsamer Sitz der Europäischen Union bereits am Widerstand Großbritanniens und Frankreichs scheitern, die keine Bereitschaft zeigen, ihre ständigen Sitze zugunsten einer einheitlichen europäischen Repräsentation aufzugeben. Vielmehr lässt die Regierung Cameron derzeit Tendenzen erkennen, sich weiter von Europa abzugrenzen.

Überblick: Bisherige Vorschläge zur Reform des Weltsicherheitsrats

Konzepte zur Reform des UN-Sicherheitsrats sind zahlreich vorhanden, beruhen jedoch in ihrer Mehrzahl auf nationalstaatlichen Bestrebungen, eine Repräsentation in besagtem Gremium zu erzielen:

Zu den prominentesten Vorstößen zählt hierbei die im Jahr 2005 von Deutschland, Brasilien, Indien und Japan (G-4) lancierte Initiative zur Erweiterung des Sicherheitsrats um sechs ständige (die G-4 und zwei afrikanische Staaten) sowie vier nicht-ständige Sitze. Ein Vetorecht sollte den neuen Ratsmitgliedern nicht eingeräumt werden. Großbritannien und Frankreich unterstützen eine solche Modifizierung, gleichzeitig sprechen sich mit Italien und dem ständigen Mitglied China jedoch mehrere Staaten vehement dagegen aus: Während die Volksrepublik vor allem aus historischen Gründen gegen eine Mitgliedschaft Japans opponiert, befürchtet Italien im Fall einer ständigen Zugehörigkeit Deutschlands zum Weltsicherheitsrat einen Verlust des eigenen Einflusses. Auch die USA positionieren sich gegen eine derartige Reform. Im Jahr 2006 verließ Japan die G-4, zwischenzeitlich tritt die Gruppe wieder gemeinsam für eine Vergrößerung des Sicherheitsrats ein.

Die Afrikanische Union plädiert für eine Erweiterung des Rats um sechs ständige, mit einem Veto ausgestattete Mitglieder – darunter je zwei afrikanische und asiatische Staaten und jeweils ein westeuropäischer sowie lateinamerikanischer Staat – und fünf aus der AU-Region stammende temporäre Mitglieder. Mit Nigeria, Ägypten, Marokko und Südafrika sind allerdings gleich mehrere ambitionierte Regionalmächte auf dem Kontinent zu verorten, die einen ständigen Sitz anstreben könnten.  Zudem repräsentiert die AU lediglich ihre Angehörigen; Marokko ist dagegen als einziger afrikanischer Staat kein Mitglied der 2002 gegründeten Organisation.

Die sogenannte "Uniting for Consensus"-Gruppe (UFC) befürwortet zehn neue, nicht-ständige Staaten im Sicherheitsrat. Diese sollen im Gegensatz zu den derzeit im Rat vertretenen nicht-permanenten Mitgliedern unmittelbar nach dem Ende ihrer Amtszeit wiedergewählt werden können. Als Vertreter der letztgenannten Position treten Argentinien, Kanada, Italien, Mexiko, Pakistan, Südkorea, Spanien und die Türkei auf.

Zur Abstimmung wurde indes keiner der Ansätze vorgelegt. Eine Realisierung wäre bereits an den USA gescheitert, deren Regierung (zum Zeitpunkt der Initiativen die Administration George W. Bushs) lediglich eine Reform mit bis zu fünf neuen Sitzen unterstützte. Präsident Obama spricht sich derzeit einzig für eine Aufnahme Indiens und Japans als dauerhafte Ratsmitglieder aus.

Weniger Sitze, aber mehr Einfluss für Europa im Sicherheitsrat – die Lösung des Gordischen Knotens?

Ein möglicher Ausweg, um einerseits Europas Gewicht im UN-Sicherheitsrat zu stärken und andererseits den oben beschriebenen Vorbehalten sowie formalen Anforderungen Rechnung zu tragen, könnte im Entwurf eines Mitarbeiters der EU-Kommission bestehen, der auf einer Expertenkonferenz in Brüssel im Mai 2011 vorgestellt wurde. Das Papier sieht eine moderate Umgestaltung des Rats vor, indem lediglich die Zahl der nicht-ständigen Mitglieder neu zwischen den Regionen verteilt werden soll. Der Vorschlag strebt die Schaffung einer einzigen Europa-Gruppe "EUOG" (EU and Others) an, der neben den EU-Staaten auch angrenzende Nachbarländer angehören könnten. Diese Gruppe erhielte zwei Sitze, wobei jährlich ein Sitz durch die Generalversammlung neu vergeben würde. Europa gäbe somit im Vergleich zum Status quo eine Position für andere Staatengruppen frei. Intendiert ist, für jeden zu vergebenden Sitz nur einen einzigen EUOG-Kandidaten zu nominieren. Bislang noch in den europäischen Gruppen beheimatete Staaten wie Russland oder Kanada müssten anderen Regionalgruppen beitreten.

Vor- und Nachteile des Expertenvorschlags  

Der beschriebene Vorschlag hätte den Vorteil, auch andere Weltregionen einzubinden und ihnen mit einem freiwerdenden nicht-ständigen Sitz eine stärkere Repräsentation einzuräumen.   Demgegenüber würde ein permanenter einheitlicher EU-Sicherheitsratssitz Begehrlichkeiten bei anderen internationalen Organisationen wecken, die derzeit – wie die EU – mittels eines Beobachterstatusses an der Politik der Vereinten Nationen beteiligt sind.

Gleichzeitig wüchse die Notwendigkeit der EU-Mitglieder, sich auf internationaler Ebene in größerem Ausmaß als bisher abzustimmen. Dazu trüge bereits das Wahlverfahren in der Generalversammlung bei, das einer vorherigen Einigung auf einen gemeinsamen Kandidaten bedürfte, um europäischen Grabenkämpfen im Vorfeld der Abstimmung vorzubeugen. Dies würde die Chance erhöhen, dass Europa außenpolitisch in Zukunft mit einer Stimme spricht – anders als während des Irak-Kriegs, der Libyen-Krise oder auch mit Blick auf die Anerkennung Palästinas. Quasi-Außenministerin Catherine Ashton konnte in dieser Hinsicht bislang wenig Akzente setzen.

Zudem ließe sich die im Kommissions-Entwurf angestrebte Modifikation mit der UN-Charta und dem Lissabon-Vertrag  vereinbaren, womit langwierige Vertragsrevisionen entfielen.  

Allerdings birgt das Konzept reichlich Diskussionspotential in Detailfragen. So sind in Bezug auf das Wahlverfahren weder die Stimmengewichtung zwischen großen und kleinen EU-Mitgliedsstaaten noch die Mehrheitserfordernisse festgelegt. Weiterhin wird eine Einigung der unionseuropäischen Staaten auf gemeinsame Standpunkte dadurch erschwert, dass in einigen Mitgliedsstaaten (darunter seit dem Urteil des BVerfG im Jahr 2009 in Deutschland) wichtige europapolitische Entscheidungen mit nationalen Auswirkungen eine Zustimmung der Legislative benötigen.  

Ist die EU künftig in der Lage, entschlossen und zügig auf internationale Vorkommnisse zu reagieren und eine kohärente politische Linie zu verfolgen, kann sie über ihre weltweite ökonomische Bedeutung hinaus auch eine stärkere Rolle in der globalen Politik einnehmen.  

Isabelle Unger

Links

Die Einteilung der Staaten in Regionalgruppen ist hier abrufbar.

Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen: UN Basis-Information 42 – "Die Europäische Union und die Vereinten Nationen"

Weitere Informationen zur EU-Politik in den Vereinten Nationen (englischsprachig): European Union @ United Nations