EU-Binnenmarkt für Wohnbaufinanzierung

Grenzüberschreitende Immobilienfinanzierung: Die EU-Kommission setzt auf Vollharmonisierung in den europäischen Hypothekarkreditmärkten. Experten sehen darin Gefahren und plädieren für die Einführung eines europäischen Hypothekendarlehens parallel zu den nationalen Produkten.

Wer grenzüberschreitenden Wettbewerb beim Hypothekarkredit will, darf nicht auf Vereinheitlichung setzen, sondern muss eine Alternative zu nationalen Regeln entwickeln. Zu diesem Ergebnis gelangt die im Auftrag des Verbandes Deutscher Pfandbriefbanken, des Verbandes der Privaten Bausparkassen und der Bundesgeschäftsstelle Landesbausparkassen vom Institut der Deutschen Wirtschaft (Köln) in Zusammenarbeit mit dem Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (Mannheim) und Prof. Dr.Johannes Köndgen (Universität Bonn) erstellte Studie „Ein europäischer Binnenmarkt für den Hypothekarkredit“.

Die Studie wurde von den Verbänden am 26. April 2010 bei einer Veranstaltung im Europäischen Parlament in Brüssel präsentiert, die der Abgeordnete Wolf Klinz (ALDE) mit den Worten eröffnete: „Die aktuelle Finanzkrise hat die Stärken und Schwächen einiger Wohnungsbaufinanzierungssysteme offenbart. Europa muss daraus nun die Lehren ziehen und dafür sorgen, dass sich dies nicht noch einmal wiederholt.“

Nationale Märkte höchst unterschiedlich

In der Studie werden die ökonomischen und rechtlichen Rahmenbedingungen von sieben Mitgliedsstaaten exemplarisch untersucht. Sie unterscheiden sich erheblich voneinander: Beispielsweise bevorzugen die Verbraucher in Frankreich und Deutschland Kredite mit langfristiger Zinsbindung; in Großbritannien setzen sie stärker auf variable Zinsvereinbarungen. Aufgrund des Schuldzinsenabzuges in den Niederlanden nehmen die Verbraucher dort lieber Kredite mit hohen Beleihungsausläufen auf; in Deutschland ist der Eigenkapitalanteil deutlich höher.

Weitere Vereinheitlichungsbestrebungen der EU beim Hypothekarkredit würden daran kaum etwas ändern. Ein Deutscher, der mit einer französischen Bank einen Kreditvertrag abschließen wollte, müsste dies weiterhin in französischer Sprache tun. Umgekehrt müsste die französische Bank deutsches Recht anwenden, wenn der Verbraucher in Deutschland lebt. Dieses höhere Risiko einer fremden Rechtsordnung würde die Bank in ihre Konditionen im Preis aufschlagen.

Alternativer Rechtsrahmen

Bei weiteren Vereinheitlichungsbestrebungen wären im Gegenteil deutliche Nachteile zu befürchten: Bewährte Finanzierungsstrukturen, die den nationalen Besonderheiten gerecht werden, drohen beeinträchtigt zu werden. Im Ergebnis würden die von Brüssel propagierten Bestrebungen Richtung europäischer Binnenmarkt die Produktvielfalt und damit auch bewährte Finanzierungsstrukturen wie den in Deutschland vorherrschenden langfristigen Festzinskredit sowie die Auswahlmöglichkeiten der Verbraucher reduzieren. Insbesondere für die sich entwickelnden Hypothekarkreditmärkte in den mittel- und osteuropäischen Staaten wäre dies ein enormer Rückschlag.

Vor diesem Hintergrund schlagen die Autoren der Studie einen alternativen Ansatz vor. Die Verbraucher sollen zwischen dem nationalen Recht und einem optionalen europäischen Recht wählen können.

"28. Regime" als Lösung

Diese wählbare Rechtsordnung (gleichsam als „28. Regime“ neben den 27 nationalen Rechtsordnungen der EU) könnte mit hohen Verbraucherschutzstandards ausgestattet werden. Dies würde es dem Verbraucher erlauben, auch grenzüberschreitende Finanzierungen abzuschließen – mit unter Umständen günstigeren Konditionen.

Ein solches Instrument könnte mit den nationalen Kreditprodukten konkurrieren und so einen Systemwettbewerb auslösen.

Die Autoren der Studie fordern die EU-Kommission deshalb auf, der Alternative eines optionalen europäischen Rechts für den Hypothekarkreditvertrag den Weg zu bereiten.

Diskussion über Vollharmonisierung

Bereits seit den 80er Jahren diskutiert die EU-Kommission, ob sie die Hypothekarkreditmärkte in Europa stärker regulieren sollte. Das Ziel der EU-Kommission besteht dabei in der Schaffung eines einheitlichen europäischen Marktes für Wohnungsbaufinanzierungen. Mit der Vorlage eines EU-Grünbuches und eines EU-Weißbuches ist die Debatte über die Integration des europäischen Marktes für Wohnungsbaufinanzierungen in den letzten Jahren intensiviert worden. Dabei werden mitunter auch die Ansatzpunkte verändert.

So stand noch Mitte der 2000er Jahre die Vervollkommnung der Märkte im Mittelpunkt, während spätestens seit der Finanzkrise nun der einheitliche Verbraucherschutz im Vordergrund steht. Da es zur Verwirklichung angemessener Verbraucherschutzstandards jedoch keiner Integration der Märkte bedarf, konzentriert sich dieses Gutachten auf die Frage, warum die Immobilienfinanzierungsmärkte in der EU sich immer noch deutlich unterscheiden und ob die EU-Kommission durch einen Regulierungsansatz die Funktionsfähigkeit der Märkte verbessern kann.

Im Kern geht es daher um die Frage, ob und wie die Rahmenbedingungen für grenzüberschreitende Finanzierungen verbessert werden können.

Vielfalt bei Wohnungsbaufinanzierung

Eine Analyse von sieben für die EU weitgehend repräsentativen Märkten – Dänemark, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Niederlande, Polen und Spanien – offenbart große Unterschiede in der Wohnungsbaufinanzierung. So dominieren in einigen Ländern, wie etwa Deutschland und Frankreich, lange Zinsbindungen, während zum Beispiel in Spanien und dem Vereinigten Königreich variable Zinskontrakte vorherrschen.

Auch bezüglich der Höhe der Beleihungsausläufe, der Verfügbarkeit von Darlehen an bonitätsschwache Haushalte und der Refinanzierungstechniken bestehen teilweise deutliche Unterschiede.

Mehrere Gründe sind für die Vielfältigkeit in der Wohnungsbaufinanzierung anzuführen. So sind erst einmal die Wohnungsmärkte verschieden. In Märkten mit einem geringen Angebot an Mietwohnungen kaufen die Haushalte im Leben öfter ein Eigenheim als in Ländern mit einem großen Mietwohnungsangebot. Variable Darlehen werden dann gegenüber Festzinsdarlehen bevorzugt, weil sie den Haushalten – bei höherem Risiko – mehr Flexibilität lassen.

Große nationale Unterschiede

Ein weiteres bedeutendes Beispiel für den Einfluss des Wohnungsmarktes auf die Immobilienfinanzierung stellt die Existenz von Subprime-Märkten dar. Dass es diese Märkte in Deutschland und Frankreich faktisch nicht gibt, ist weniger auf ein fehlendes Angebot als vielmehr auf eine fehlende Nachfrage zurückzuführen. Schließlich können in diesen Ländern Haushalte bei Kreditproblemen auf das Mietwohnungsangebot zurückgreifen und sind somit nicht auf den Abschluss von Krediten mit beträchtlichen Risikoaufschlägen angewiesen.

Haushalten im Vereinigten Königreich steht diese Alternative hingegen kaum zur Verfügung, weshalb die Nachfrage nach Subprime-Produkten entsprechend groß genug ist, um ein Angebot zu generieren.

Darüber hinaus wirken sich auch staatliche Interventionen und steuerliche Regelungen auf das Produktangebot aus. Aufgrund der vollen Absetzbarkeit der Zinsen von der steuerlichen Bemessungsgrundlage sowie der staatlichen Hypothekenversicherung werden in den Niederlanden sehr hohe Beleihungsausläufe angeboten. In Deutschland hingegen lohnt es sich nicht, mit möglichst viel Fremdkapital zu finanzieren.

Spanien: Festzinsdarlehen  teurer als variable Darlehen

Schließlich sind auch die rechtlichen Rahmenbedingungen zu beachten. In Spanien etwa führte die rechtliche Begrenzung von Vorfälligkeitsentschädigungen auf ein Prozent der Restschuld zu einem deutlichen Rückgang langfristiger Finanzierungen zugunsten variabler Kontrakte, weil die Banken das Umfinanzierungsrisiko nun in den Zins einkalkulieren mussten. Festzinsdarlehen erscheinen hierdurch deutlich teurer als variable Darlehen.

Unerreichbares Ideal

Nach der ökonomischen Theorie gilt ein Markt dann als vollständig integriert, wenn an jedem Ort den Haushalten die gleichen Produkte zu gleichen Preisen zur Verfügung stehen. Dieses Idealbild lässt sich jedoch nur bei einigen wenigen Märkten, wie etwa Rohstoffmärkten, verwirklichen. Bei einem komplexen Markt wie dem Wohnungsbaufinanzierungsmarkt ist ein solches Ideal jedoch nicht zu erreichen.

Grenzüberschreitende Wohnungsbaufinanzierungen stellen in der EU eine große Ausnahme dar. Dennoch zeigen verschiedene Untersuchungen, dass sich die Wohnungsbaufinanzierungen zumindest preislich sehr stark angenähert haben.

Gefahren bisheriger Harmonisierungspolitik

In den vergangenen Jahren hat die EU-Kommission versucht, die rechtlichen Hindernisse für den weiteren Ausbau des europäischen Binnenmarktes für Finanzdienstleistungen durch eine Reihe von Harmonisierungsmaßnahmen zu reduzieren. Dabei wurden per Richtlinie verbindliche rechtliche Vorgaben für die Mitgliedsstaaten verabschiedet, die dann in den jeweiligen nationalen Gesetzen umgesetzt werden müssen. Hierzu wurde zunächst überwiegend auf den so genannten „Mindestharmonisierungsansatz“ zurückgegriffen, d.h., die Mitgliedsstaaten mussten mindestens die in der jeweiligen Richtlinie gesetzten Mindeststandards umsetzen, konnten jedoch darüber hinausgehende Regelungen erlassen oder beibehalten.

In letzter Zeit hat die Kommission hingegen zunehmend auf den so genannten „Vollharmonisierungsansatz“ gesetzt, d.h., die Mitgliedsstaaten mussten die EU-rechtlichen Vorgaben 1 zu 1 ins nationale Recht übernehmen.

Prominentestes Beispiel hierfür ist die Verbraucherkreditrichtlinie. Es erscheint deshalb nicht unwahrscheinlich, dass ein derartiger Ansatz auch für Hypothekarkreditsektor gewählt wird. Hiervon sollte jedoch Abstand genommen werden.

Die mögliche Harmonisierung birgt deutliche Gefahren. Daher sollten Alternativen zu einer Harmonisierung der Hypothekarkreditmärkte intensiv geprüft werden.

Alternative Rechtsinstrumente

Eine solche Alternative zur Vollharmonisierung stellt die Einführung eines europäischen Hypothekendarlehens parallel zu den nationalen Produkten dar, also die Implementierung eines 28. Regimes. Auf diese Weise würde ein Rechtsrahmen geschaffen werden, der grenzüberschreitende Finanzierungen erlaubt, ohne dass es negative Rückwirkungen auf die nationalen Märkte gibt.

Im Gegenteil würde der so ausgelöste Systemwettbewerb zu einer kontinuierlichen Verbesserung der nationalen sowie des europäischen Produktes beitragen.

Beispiele für ein optionales Rechtsinstrument stellen das UN-Kaufvertragsrecht sowie die Europäische Aktiengesellschaft dar. Auch die UCITS-Richtlinie verdeutlicht, dass nationale und europäische Produkte nebeneinander existieren können. UCITS steht für Undertaking for Collective Investment in Transferable Securities, und die entsprechenden Richtlinien umfassen Vorgaben für bestimmte Fondsprodukte wie etwa Geldmarktfonds.

Europäische Aktiengesellschaft

Den nationalen Anbieter bietet sich jedoch immer noch die Möglichkeit, nichtkonforme Produkte aufzulegen. Wie sich zeigt, ist der Marktanteil der UCITS-Fonds in den einzelnen Mitgliedsstaaten sehr unterschiedlich. Ähnliches wäre auch bei dem europäischen Hypothekendarlehen zu erwarten.

Die Europäische Aktiengesellschaft stellt eine Rechtsform für Unternehmen dar, die in mehreren Mitgliedsstaaten der EU aktiv sind. Wie bei der Europäischen Aktiengesellschaft sollte der Rechtsrahmen für das europäische Hypothekendarlehen weit gesetzt werden, um unterschiedliche Produkte darstellen zu können.

Insbesondere sollte es möglich sein, Festzinsdarlehen mit und ohne Kündigungsmöglichkeit sowie mit und ohne Kompensation bei vorzeitiger Tilgung anzubieten. Die Umsetzung eines optionalen europäischen Rechtsinstruments ist rechtlich keineswegs trivial. In der Versicherungswirtschaft wird ein derartiger Ansatz bereits seit längerem diskutiert, ohne dass es hier bislang Erfolge gab. Angesichts der Alternativen ist jedoch dennoch ratsam, diesen Weg zu verfolgen.

Einführung der Eurohypothek

Zumindest sollte die EU-Kommission in ihrem weiteren Bemühen um die Integration der europäischen Immobilienfinanzierungsmärkte die rechtliche Umsetzung eines solchen Ansatzes eingehend prüfen. Flankiert werden sollte die Einführung des europäischen Hypothekendarlehens durch die Einführung der Eurohypothek sowie Verbesserungen beim Zugang zu Kreditregistern. Die Eurohypothek würde die Refinanzierung der internationalen Banken deutlich erleichtern und grenzüberschreitende Transaktionen vereinfachen. Der verbesserte Zugang zu nationalen Kreditregistern würde schließlich die Bonitätsprüfung vereinfachen.

Mit diesem Maßnahmenpaket ließe sich die Integration der Märkte befördern, ohne die nationalen Märkte zu schädigen. Der durch die Einführung des europäischen Hypothekendarlehens ausgelöste Systemwettbewerb könnte jedoch dazu beitragen, dass sich am Ende des Prozesses die jeweiligen Märkte weitestgehend angleichen.

Diese Studie des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln (IW) in Zusammenarbeit mit dem Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung Mannheim (ZEW) und Prof. Dr. Johannes Köndgen, Universität Bonn wurde im Auftrag des Verbandes der Privaten Bausparkassen e.V., der Bundesgeschäftsstelle der Landesbausparkassen und des Verbandes deutscher Pfandbriefbanken e.V. erstellt. Sie wurde in deutscher und englischer Sprache vom Institut für Städtebau, Wohnungswirtschaft und Bausparwesen e.V. in Berlin als Band 73 bzw. 74 der ifs-Schriftenreihe veröffentlicht. (Zu bestellen per E-Mail: info@domus-vs.de an die domus Verlags- und Servicegesellschaft mbH, Berlin)

Autoren der Studie: Dr. Michael Voigtländer, Markus Demary, Dr. Felix Schindler, Dr. Peter Westerheide, Prof. Dr. Johannes Köndgen