Pakt für Wettbewerbsfähigkeit: Nicht arrogant, sondern fair

Spaniens Premier Zapatero und Bundeskanzlerin Merkel auf dem Februar-Gipfel in Brüssel. Für die einen ist Deutschland zu zögerlich, für die anderen zu forsch, sagt die EU-Expertin Tanja Börzel. Foto: Der Rat der Europäischen Union.

Der neue Pakt für Wettbewerbsfähigkeit muss Biss bekommen und demokratisch legitimiert werden, sagt die EU-Expertin Tanja Börzel im Interview mit EURACTIV.de. Das Problem: Regierungen könnten die nötigen Strukturreformen in Wahlkampfzeiten scheuen. Das Projekt sei für die Kanzlerin ein großer Schritt.

Zur Person

Prof. Dr. Tanja A. Börzel ist Inhaberin des Lehrstuhls für Europäische Integration an der Freien Universität Berlin. Forschungsschwerpunkte liegen im Bereich der Institutionen- und Governanceforschung, der Europäischen Integration und der vergleichenden Regierungslehre mit Schwerpunkt auf West- und Südeuropa. Sie hat sich vor allem mit Fragen institutionellen Wandels als Folge der Europäisierung sowie der Diffusion europäischer Ideen und Politikprogramme in und außerhalb der EU beschäftigt.
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EURACTIV.de: Die europäische Wirtschaftsregierung nimmt Gestalt an. Mit dem Pakt für Wettbewerbsfähigkeit sollen sich die Staats- und Regierungschefs der Eurozone "persönlich" auf Reformschritte in der nationalen Wirtschafts- und Sozialpolitik verpflichten. Weitere EU-Staaten sind eingeladen, sich zu beteiligen. Eine Änderung des EU-Vertrages soll es aber absehbar nicht geben. Wie bewerten Sie die deutsch-französische Initiative?

BÖRZEL: Grundsätzlich ist dieser Vorstoß positiv zu bewerten. Eine solche Initiative ist derzeit die einzige Möglichkeit, eine gewisse Angleichung der Wirtschafts- und Sozialpolitik zu erreichen. Wir werden den EU-Vertrag nicht so bald erneut ändern können. Deshalb müssen wir jetzt darüber nachdenken, wie der Pakt effektiv gestaltet und demokratisch legitimiert werden kann. Der Pakt muss vor allem Biss bekommen.

Viele Regierungen werden Reformen scheuen

EURACTIV.de: Beispielsweise könnten sich einige Regierungen verpflichten, das Renteneintrittsalter zu erhöhen. Die entsprechenden Reformen müssten sie dann durch das heimische Parlament bringen. Was passiert, wenn die Vereinbarungen des Pakts sich national nicht durchsetzen lassen?

BÖRZEL: Sie legen den Finger in die Wunde. Der Erfolg des Paktes hängt entscheidend davon ab, wie die Regierungen mit diesem Instrument umgehen, und ob sie bereit sind, für die Reformen um die politischen Mehrheiten in ihren Ländern zu werben. Das Problem wird sein, dass viele Regierungen das Risiko von Strukturreformen scheuen, insbesondere wenn Wahlen anstehen. Aber ich will die Initiative nicht von vorneherein totreden. Mehr ist derzeit wohl nicht machbar.

EURACTIV.de: Die Erfahrungen der vergangenen Jahre stimmen nicht unbedingt optimistisch, wenn es um die wirtschaftspolitische Koordinierung geht….

BÖRZEL: Die Konvergenz der Wirtschaftspolitik in der EU ist bereits im Maastricht-Vertrag angelegt, darauf nimmt der Pakt für Wettbewerbsfähigkeit Bezug. Nur dass die Ziele diesmal breiter gesteckt sind. Bislang lag der Fokus auf der Haushaltspolitik, beispielweise auf der Defizitgrenze. Jetzt kommen neue Ziele hinzu, die Sozial- und Steuersysteme anzugleichen.

Das Problem ist nur: Die Mechanismen der Umsetzung sind die gleichen wie im Fall des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Dieser hat es nicht geschafft, die Euroländer zur Einhaltung der Konvergenzkriterien zu bewegen. Auch Deutschland nicht. Da darf man sich schon die Frage stellen: Warum sollte ein Pakt, der sehr viel anspruchsvollere Ziele formuliert, zum Beispiel die Steuer- und Rentenpolitik berührt, besser funktionieren?

Es ist unwahrscheinlich, dass die weichen Mechanismen greifen

EURACTIV.de: Der Bundesregierung zufolge soll zu allererst der Gruppendruck (Peer pressure) zum Erfolg des Paktes führen. Die Idee: Im Kreis der europäischen Kollegen will sich kein Regierungschef sagen lassen, er halte sich nicht an seine persönlich eingegangen Verpflichtungen. Kann das funktionieren?

BÖRZEL: Diese Mechanismen sind nicht neu. Peer pressure, Best Practice, Benchmarking sind Teil der sogenannten Methode der Offenen Koordinierung, welche die EU seit mehreren Jahren in Bereichen einsetzt, in denen die Mitgliedsstaaten keine Kompetenzen abgeben wollen. Sie legen gemeinsame Ziele fest und treten dann in eine Art Wettbewerb um die beste Umsetzung, die anhand gemeinsamer Kriterien (benchmarks) bewertet werden. Dabei sollen die erfolgreichsten Wege identifiziert werden ("best practices").

So richtig funktioniert hat das allerdings nicht. Wir haben das bei der Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäftigung erleben müssen. Ich halte es für sehr unwahrscheinlich, dass diese weichen Mechanismen jetzt plötzlich greifen, wenn es um noch brisantere Themen geht.

Ohne Parlamentsmehrheit helfen auch Sanktionen nicht

EURACTIV.de: Die Bundesregierung nennt außerdem die Möglichkeit, auf Grundlage von Artikel 136 im Lissabon-Vertrag neue Sanktionen zu entwickeln. Länder, die sich nicht an ihre Verpflichtungen im Rahmen des Paktes halten, könnten bestraft werden. Führt das zu Verbindlichkeit?

BÖRZEL: Die Erfahrungen mit Sanktionen sind ernüchternd. Der bisherige Stabilitäts- und Wachstumspakt sieht auch Sanktionen vor. Trotz Verstößen wurden sie nicht angewandt. Sie scheiterten am Widerstand der Mitgliedsstaaten, auch Deutschlands. Sanktionen im Rahmen des Pakts für Wettbewerbsfähigkeit scheinen angesichts dessen fragwürdig. Was passiert denn, wenn sich beispielsweise das französische Parlament weigert, das Rentenalter anzuheben? Wenn sie keine parlamentarische Mehrheit in den Mitgliedsländern finden, helfen auch Sanktionen nichts.

"Die Legitimationskette ist eher schwach"

EURACTIV.de: Erhält eine nationale Strukturreform nicht eine besondere Legitimation, wenn sie auf Ebene des Europäischen Rates vereinbart wurde?

BÖRZEL: Wohl eher nicht. Es ist besteht grundsätzlich immer ein Problem mit der Legitimation, wenn Entscheidungen auf europäischer Ebene getroffen werden, die massive innerstaatliche Auswirkungen haben. Bei der normalen europäischen Politik lässt sich auf das Europäische Parlament verweisen, das mitwirkt. Im Fall des Pakts für Wettbewerbsfähigkeit ist das nicht möglich, denn es geht erklärtermaßen nicht um EU-Kompetenzen.

Natürlich lässt sich in diesem Fall argumentieren, dass die Regierungen ihren nationalen Parlamenten gegenüber für das Rechenschaft schuldig sind, was sie in Brüssel aushandeln. Aber insgesamt ist die Legitimationskette eher schwach. Schließlich geht es um Kernelemente der Sozialsysteme und des Wohlfahrtsstaates.

Wenn man es rein politisch betrachtet, steuert der Pakt auf ein Vermittlungsproblem zu. Die französiche Regierung müsste ihren Bürgern zum Beispiel klar machen, wieso sie auf europäischen Druck hin nun plötzlich sieben Jahre länger arbeiten sollen.

"Das ist für die Kanzlerin ein großer Schritt"

EURACTIV.de: Wenn die Wirkung fraglich ist, warum schließt man überhaupt diesen Pakt?

BÖRZEL: Klar ist, dass etwas passieren muss. Die Position der Bundesregierung ist prinzipiell berechtigt. Wenn es nicht zu einer Angleichung der Wirtschafts- und Sozialpolitiken in der Eurozone kommt, schwächt das nicht nur den Euro, sondern kann tatsächliche Kosten für Länder wie Deutschland bewirken, die für Griechenland und Irland bürgen.

Es ist auch nur schwer zu vermitteln, weshalb wir hierzulande in den vergangenen Jahren relativ schmerzhafte Reformen durchgeführt haben, andere Länder aber weiterhin über die eigenen Verhältnisse leben oder ihren Finanzsektor nicht genügend regulieren, um Wettbewerbsvorteile zu erhalten und Deutschland dann für die finanziellen Probleme einstehen soll.

EURACTIV.de: Momentan fordert Deutschland von den anderen Ländern Reformen. Besteht die Gefahr, dass man als arroganter Lehrmeister wahrgenommen wird?

BÖRZEL: Erstens: Die Bundeskanzlerin hat nicht nur gefordert, sie hat sich auch auf andere Mitgliedsstaaten zubewegt. Merkel wollte immer eine engere Koordination der Wirtschaftspolitiken aller 27 Mitgliedsstaaten, während die Franzosen die 17 Länder der Eurozone favorisieren, in der sie sich auch einen größeren Einfluss versprechen, weil beispielsweise die skandinavischen Länder nicht dabei wären, die häufig die Position Deutschlands teilen.

Die Bundeskanzlerin hat die Idee eines Kerneuropa, die Wolfgang Schäuble und Karl Lamers bereits 1994 formuliert haben, eigentlich immer abgelehnt. Dass sie nun dem Modell "Eurozone plus x" zustimmt, ist für die Kanzlerin ein großer Schritt.

Zweitens: Deutschland hat selbst Reformen durchlaufen, denken Sie an Hartz IV und die Rente mit 67. Wir sind außerdem vergleichsweise gut durch die Krise gekommen. Deshalb haben wir in der europäischen Reformdebatte eine starke Position.

Drittens: Es ist der Öffentlichkeit schwer zu vermitteln, weshalb Deutschland für Mitgliedsstaaten bürgen soll, die ihre Hausaufgaben nicht gemacht haben. Die Verpflichtungen im Rahmen des Rettungsschirms könnten für den deutschen Steuerzahler im Ernstfall gewaltige Lasten bedeuten. Dieses Haftungsrisiko rechtfertigt es, von den anderen Reformen einzufordern. Das ist nicht arrogant, sondern fair.

"Es ist legitim, über Mindeststeuersätze nachzudenken"

EURACTIV.de: Wäre es sinnvoll, auch starken Ländern wie Deutschland Vorgaben zu machen, um ein wirtschaftliches Gleichgewicht in der Eurozone herzustellen? Angeblich denkt die EU-Kommission über Begrenzungen von Handelsüberschüssen nach…

BÖRZEL: Exportbeschränkungen für Deutschland sind natürlich Unsinn. Das würde die ganze Idee des Binnenmarkts torpedieren. Was aber bereits seit Jahrzehnten angestrebt wird, ist ein fairer Wettbewerb. Beispielsweise setzt Irland mit seinen niedrigen Unternehmenssteuern und laxen Bankenregulierung Deutschland und andere Staaten unter Druck. Es kann nicht sein, dass Irland in finanzielle Schwierigkeiten gerät und von Deutschland auch noch erwartet wird, die Zeche zu bezahlen. Deshalb ist es legitim, über Mindeststeuersätze und vielleicht auch über Mindestlöhne nachzudenken.

Merkel hat die Initiative ergriffen

EURACTIV.de: Rechnen Sie damit, dass der Pakt ein Erfolg Angela Merkels wird?

BÖRZEL: Es wird immer Kritiker geben, egal was Deutschland macht. Für die einen ist Deutschland zu zögerlich, für die anderen zu forsch. Wir werden es nie allen recht machen können.

Die Kanzlerin hat sich in der ganzen Finanz- und Schuldenkrise eher zurückhaltend verhalten. Das ist jetzt das erste Mal, dass sie in die Initiative ergreift. Die Idee des Pakts für Wettbewerbsfähigkeit knüpft an den Überlegungen von Wolfgang Schäuble zu einer europäischen Wirtschaftsregierung an, die er jüngst in einer Rede an der Humboldt-Universität dargelegt hat.

Merkel hat das aufgegriffen und weiterentwickelt. Sie hat etwas auf den Tisch gelegt und die Initiative ergriffen, was ich grundsätzlich gut finde. In den vergangenen Monaten wurde ja immer wieder kritisiert, Deutschland zeige keine Führungsstärke, die von anderen Mitgliedsstaaten oder der Kommission nicht kompensiert wird.

Für Prognosen zu den Erfolgsaussichten ist es noch zu früh. Sehr wichtig ist: Das Konzept ist mit den Franzosen abgestimmt, der deutsch-französische Motor der Integration läuft wieder. Immer wenn Deutschland und Frankreich sich an die Spitze der Bewegung gesetzt haben, hat das Europa vorangebracht.

EURACTIV.de: Wovon hängt der Erfolg ab?

BÖRZEL: Entscheidend ist die Vermittlung. Vereinbarungen im Rahmen des Paktes müssen der jeweiligen nationalen Öffentlichkeit erklärt werden. Versuche, Vorhaben von der Öffentlichkeit fernzuhalten, werden böse nach hinten losgehen.

Interview: Alexander Wragge