Rechtsbedenken gegen TEN-V als Verordnung
EU-Rat und EU-Parlament planen einen Wechsel in der Verkehrspolitik: Die bisherigen Leitlinien zum Transeuropäischen Verkehrsnetz (TEN-V) sollen den Rang einer Verordnung erhalten - und würden so durchgreifend rechtswirksam. Die Experten des Centrums für Europäische Politik halten diese Aufwertung für "rechtswidrig".
EU-Rat und EU-Parlament planen einen Wechsel in der Verkehrspolitik: Die bisherigen Leitlinien zum Transeuropäischen Verkehrsnetz (TEN-V) sollen den Rang einer Verordnung erhalten – und würden so durchgreifend rechtswirksam. Die Experten des Centrums für Europäische Politik halten diese Aufwertung für „rechtswidrig“.
Das Europäische Parlament und der Europäische Rat verabschiedeten einen Beschluss über Leitlinien der Union für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes (TEN-V – englische Abkürzung: TEN-T). Anders als zuvor sollen die Leitlinien nun aber die Rechtsform einer EU-Verordnung erhalten. Diese würde in der EU durchgreifen – ohne dass nationale Parlamentsbeschlüsse erforderlich wären.
Die EU würde sich damit eine stärkere Kompetenz in Sachen Verkehrspolitik aneignen. Intern beruft man sich darauf, das nirgends der Rechtscharakter von "Leitlinien" definiert seien – und folglich auch der Rechtsrang einer Verordnung möglich sei.
Der Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes, das alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union miteinander verbindet, ist für die Förderung des Wirtschaftswachstums, des sozialen Zusammenhalts, der Wettbewerbsfähigkeit und der Nachhaltigkeit in der Umweltpolitik unabdingbar. Dennoch verzögerten sich bisher große Projekte durch den Mangel an Mitteln und fehlende Koordination zwischen den Regierungen. TEN-V umfasst Straßen, Eisenbahnstrecken, Binnenwasserstraßen, das europäische Hochgeschwindigkeitsnetz (TGV usw.), den kombinierten Verkehr verschiedener Verkehrsträger, Häfen, Flughäfen, Güterterminals, sowie Verkehrsmanagement und die Navigation mit 30 künftigen Galileo-Satelliten.
Für diese Bereiche wurden Leitlinien geschaffen, die bisher den Charakter von Richtlinien hatten – also Ziele definierten und beschreibend oder in Form von Karten die Bestandteile der transeuropäischen Netze festlegten. Nun aber zieht die EU die Zügel an – weil insbesondere folgende Fragen nur unzufriedend bewältigt wurden:
– die Konzentration auf Knotenpunkte und Ballungsgebiete und deren Verbindung untereinander;
– die Intermodalität zwischen verschiedenen Verkehrsträgern – also der Wechsel und die Anbindung der verschiedenen Verkehrswegarten;
– die Verbindung mit den Netzen der Staaten der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA), der mittel- und osteuropäischen Staaten sowie der Mittelmeerländer
– die Verwirklichung der Ziele der EU insbesondere bei Umweltschutz und Wettbew
Ausbau des Kernnetzes
Gudrun Schulze von der Europäischen Kommission, Generaldirektion Mobilität und Verkehr (DG Move), informierte jüngst in Berlin über das Arbeitspapier „Konsultation über die zukünftige Politik für das transeuropäische Verkehrsnetz“ und die neuen Leitlinien für den Ausbau des Kernnetzes über dem dichten Netz.
Es sollen zunächst Städteknotenpunkte und Häfencluster ausgemacht werden. Auf ihnen soll dann mit Hilfe einer sogenannten gewichteten „Multi-Criteria-Analysis“ das Kernnetz gebildet werden.
Zwar bleibe die Umsetzung komplett in der Verantwortung der Mitgliedsstaaten, es werde aber versucht, die gemeinsamen finanziellen Instrumente besser zu koordinieren und auf das Kernnetz zu konzentrieren.
CEP nennt Pläne "rechtwidrig"
Das auf ordnungspolitisch geprägte EU-Politikanalysen spezialisierte Freiburger Centrum für Europa-Politik (CEP) begrüßte zwar in einer ersten Analyse, dass die Kommission in einer zweiten Konsultation ihre konkretisierten Vorschläge über die Zukunft des TEN-V zur Diskussion stelle, doch stößt der Ansatz auch auf vehemente Kritik – allem voran: Der Erlass einer Verordnung sei in diesem Zusammenhang "rechtswidrig".
Die Zuständigkeit für die Planung und den Bau der Infrastrukturen liege bei den Mitgliedstaaten. Allerdings könne die EU den Auf- und Ausbau des TEN-V ergänzen und unterstützen (Art. 170 Abs. 1 AEUV). Dazu darf sie Leitlinien erlassen, die die Ziele, Prioritäten und Grundzüge der Planung erfassen und „Vorhaben von gemeinsamem Interesse“ ausweisen. Zudem darf die EU Maßnahmen durchführen, die die Interoperabilität des TEN-V gewährleisten. (Art. 171 Abs. 1 AEUV)
EU-Handeln müsse aber einen Mehrwert gegenüber einzelstaatlichem Handeln aufweisen (Art. 5 Abs. 3 EUV). Dies sei dann der Fall, wenn bei einer Planung auf EU-Ebene Vorteile für alle am Netz angeschlossenen Staaten berücksichtigt werden können, die bei einer einzelstaatlichen oder zwischenstaatlichen Planung außer Acht blieben.
Eine Verordnung hat dem CEP zufolge indes "unmittelbare" und "allgemeine Geltung" in jedem Mitgliedstaat (Art. 288 AEUV). Dies bedeutet nach Wertung des CEP auch, dass sie "Rechtswirkungen für allgemein und abstrakt umrissene Personengruppen zeitigt" (EuGH, Rs. 101/76, Rn. 20/22). Nicht zulässig sei der Erlass einer Verordnung deshalb, wenn die Betroffenen schon bei Erlass des Rechtsaktes abschließend feststehen (EuGHRs. 242/81, Rn. 30). Die TEN-V-Leitlinien richten sich namentlich und ausschließlich an die Mitgliedstaaten, da nur sie die Verkehrsvorhaben im Rahmen der genannten Ziele umzusetzen können. Der Erlass der TEN-V-Leitlinien als Verordnung sei damit rechtswidrig (vgl. CEP-Rechtsgutachte
Vereinbarkeit mit deutschem Recht
Die vorrangigen Vorhaben sollen dem CEP zufolge ggf. angepasst werden. In diesem Fall sind die Bedarfspläne des Fernstraßenausbaugesetzes (§ 1 Abs. 1 Satz1 FStrAbG) und des Bundesschienenwegeausbaugesetzes (§ 1 Abs. 1 BSWAG) entsprechend zu ändern. Die Bindungskraft der Bedarfspläne ist jedoch begrenzt, da auf den nachfolgenden Planungsstufen zunehmend die von der Bedarfsplanung zu unterscheidende konkrete Trassenführung des Vorhabens im Vordergrund steht.
Kritik auch an Inhalten des TEN-V
Die nun propagierte "Zwei-Ebenen-Struktur" der TEN-V-Reform bleibe zu stark in der bisherigen Struktur verhaftet, die mehr von partikularen nationalen als von europäischen Interessen bestimmt ist. Die künftige TEN-V-Politik sollte sich stattdessen deutlicher auf originär grenzüberschreitende Projekte mit europäischem Mehrwert konzentrieren.
Diesem Ziel zuträglich sind eine Priorisierung von TEN-V-Projekten und eine Koordinierung der EU-Gelder zu deren Finanzierung. Die Verknüpfung zentraler Verkehrsknotenpunkte zu einem Kernnetz erhöht die gesamtwirtschaftliche Effizienz.
Das Gesamtnetz solle weiterhin Gegenstand europäischer Planung bleiben, und die vorrangigen Vorhaben sollen eine wichtige Grundlage des neuen Kernnetzes bilden – um eine "höchstmögliche" Kontinuität sicherzustellen. Das CEP dazu: "Dies ist umso verwunderlicher, als die Dominanz nationaler Interessen für die Kommission – zu Recht – gerade der Anlass war, die bisherige TEN-V-Struktur zu überarbeiten".
Diese bedenkliche Entwicklung ist dem CEP zufolge auf die Einflussnahme wichtiger Akteure, insbesondere des Rates und des Europäischen Parlaments, im Konsultationsprozess zurückzuführen, die sich für die Beibehaltung des Gesamtnetzes und der bestehenden vorrangigen Vorhaben ausgesprochen hätten.
Aus Kreisen der Stakeholder ist der Verdacht zu vernehmen, dass vor allem Frankreich und Spanien, aber auch Deutschland – in den nächsten Jahren Hauptempfänger von TEN-V-Projektfinanzen für "Prioritäre Projekte" – im Rat für eine Beibehaltung dieser Struktur waren, da einige Infrastrukturprojekte damit verbunden sind.
CEP-Vorschläge zur Verbesserung
Die künftige TEN-V-Politik sollte sich nach Vorstellungen des CEP "deutlicher auf grenzüberschreitende Projekte mit europäischem Mehrwert konzentrieren, da nur hier Koordinationsbedarf auf EU-Ebene besteht" (z.B. bei Fragen zur Interoperabilität). Die Festlegung einer Rangfolge der Projekte nach ihrem „europäischen Mehrwert“ ist daher ein Schritt in die richtige Richtung.
Ungeachtet dieser grundsätzlichen Kritik sei die nun vorgestellten Überlegungen der Kommission zur künftigen Planung und Umsetzung von TEN-V-Projekten dem CEP zufolge wie folgt zu bewerten:
Planung des künftigen Gesamtnetzes: Die Kommission lässt offen, wie weit ihre Befugnisse gehen sollen. Sie kündigt missverständlich an, diese Planung gemeinsam mit den Mitgliedstaaten „erörtern“ zu wollen und nur die „weiteren“ Planungen den Mitgliedstaaten zu überlassen. Es sollte aber unmissverständlich klargestellt werden, dass für die Planung der nur national relevanten Teile des Gesamtnetzes ausschließlich die betroffenen Mitgliedstaaten zuständig sind. Dagegen besteht beim grenzüberschreitenden Infrastrukturaufbau ein europäischer Koordinierungsbedarf. Hier ist somit eine federführende Projektplanung der Kommission gerechtfertigt.
Planung des künftigen Kernnetzes: Über die vorgeschlagenen vier aufeinanderfolgenden Schritte lässt sich grundsätzlich ein reibungsloser Verkehrsfluss auf den wichtigsten Verkehrsachsen sicherstellen. Dass zentrale Verkehrsknotenpunkte zu einem zusammenhängenden Kernnetz verbunden werden sollen, erhöht die Effizienz der Verkehrsinfrastruktur und stellt einen europäischen Mehrwert dar. Es ist zudem sachgerecht, bereits bei der Infrastrukturplanung den möglichen Einsatz intelligenter Verkehrssysteme zu prüfen, da somit teurere Nachrüstungen vermieden werden können.
Umsetzung der einzelnen TEN-V-Projekte: Die geplante Priorisierung der TEN-V-Projekte ermöglicht es grundsätzlich, EU-Gelder auf Projekte zu konzentrieren, die einen europäischen Mehrwert schaffen. Auch ist es – wie gefordert – sachgerecht, Folgenabschätzungen für das gesamte Kernnetz mit einheitlichen Methoden durchzuführen. Bislang werden Folgenabschätzungen nur für einzelne Projekte ohne Blick für das Ganze durchgeführt. Doch nur unter Berücksichtigung aller Alternativen sowie der Auswirkungen auf das ganze Netz kann eine Projektrangfolge innerhalb desselben bestimmt werden. Die beabsichtigte Erweiterung der Mandate der Europäischen Koordinatoren auf kleinere infrastruktur- und betriebsbezogene Maßnahmen sollte den Handlungsspielraum der beteiligten Mitgliedstaaten in der Projektumsetzung nicht beeinträchtigen und nur bei deren expliziter Zustimmung erfolgen. Grundsätzlich sollte die TEN-V-Zahl der Koordinatoren aber erhöht werden, da sie in der Vergangenheit sehr zum Gelingen einzelner Projekte haben beitragen können.
Die Entwicklung einer transparenten Strategie für den Einsatz von EU-Geldern ist zu begrüßen. Die Hauptlast der Finanzierung werden aber weiterhin die Mitgliedstaaten und zunehmend die Verkehrsnutzer tragen (müssen). Die EU selbst sollte sich dagegen künftig noch stärker auf grenzüberschreitende Projekte konzentrieren. Das Konsultationspapier lässt eine klare und widerspruchsfreie Bestimmung der Ziele der transeuropäischen Verkehrspolitik vermissen. So stimmt es bedenklich, wenn die Kommission in Folgeabschätzungen nicht nur wirtschaftliche Aspekte, sondern auch nicht monetär bewertbare Auswirkungen, etwa auf den sozialen Zusammenhalt, berücksichtigen möchte. Dies eröffnet Tür und Tor für intransparente und willkürliche Planungsentscheidungen und läuft dem Ziel entgegen, die TEN-V-Politik auf rationale und nachvollziehbare Kriterien zu stützen – zumal die Kommission nicht näher erläutert, mit welchem Gewicht solche Auswirkungen berücksichtigt werden sollen.
Folgen für Effizienz und Wahlmöglichkeiten: Die Schaffung eines interoperablen und ko-modalen Verkehrsnetzes erhöht die gesamtwirtschaftliche Effizienz.
Folgen für Wachstum und Beschäftigung: Die Beseitigung von Verkehrsengpässen durch grenzüberschreitende TEN-V-Projekte erleichtert die Arbeitsteilung zwischen den Mitgliedstaaten und steigert dadurch Wachstum und Beschäftigung.
Folgen für die Standortqualität Europas: Maßnahmen für einen effizienten Verkehrsfluss steigern die Attraktivität Europas als Wirtschaftsstandort.
Sie erreichen die Autoren der CEP-Studie, Benedikt Langner und Dr. Thiemo Jeck, unter langner@cep.eu.
Ihre Position zur TEN-V-Reform können Sie an redaktion@euractiv.de schicken.
Weiterführende Links:
EU-Gremien
EU-Analyse: Future of Transport – Ausbau eines multimodalen Verkehrsnetzes für Europa
Thinktanks:
