"Teurer planwirtschaftlicher Eingriff in die Preisbildung"

CEP-Analyse zum Mehrjährigen FinanzrahmenDie EU-Kommission hat mit dem mehrjährigen Finanzrahmen (MFF) ein Paket von Rechtsvorschriften und Dokumenten für den EU-Haushalt 2014–2020 vorgeschlagen. Das Centrum für Europäische Politik (CEP) meint: Ausgaben, die nicht vom MFR erfasst werden, sollten entgegen den Plänen der Kommission keinesfalls erhöht werden. Zudem seien die Ausgaben für den Agrarsektor ökonomisch nicht zu rechtfertigen.

Die Europäische Kommission hat am 29. Juni 2011 ihren Vorschlag „Ein Haushalt für Europa 2020“ vorgelegt. Er sieht ein Ausgabenvolumen für 2014–2020 von 1.025 Milliarden Euro vor. Foto: dpa — Die Europäische Kommission hat am 29. Juni 2011 ihren Vorschlag "Ein Haushalt für Europa 2020" vorgelegt. Er sieht ein Ausgabenvolumen für 2014–2020 von 1.025 Milliarden Euro vor. Foto: dpa

Die Autoren

Oliver Sauer und Nima Nader sind wissenschaftliche Referenten am Centrum für Europäische Politik (CEP) in Freiburg. Das CEP ist der europapolitische Think-Tank der Stiftung Ordnungspolitik. Es versteht sich als ein Kompetenzzentrum zur Recherche, Analyse und Bewertung von EU-Politik. Die Analysen des CEP beruhen auf den Grundsätzen einer freiheitlichen und marktwirtschaftlichen Ordnung. Die vollständige Studie finden Sie hier.
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Die EU stattet sich mit eigenen Finanzmitteln aus und deckt so ihren Finanzbedarf. Einnahmen und Ausgaben der EU werden in den jährlichen Haushaltsplan eingestellt. Es darf nicht mehr Geld ausgegeben werden, als tatsächlich eingenommen wird. Der Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) als Instrument der mittelfristigen Finanzplanung dient der Haushaltsdisziplin und der Transparenz des Haushaltsverfahrens. Der MFR legt für die jährlich zu beschließenden Haushalte rechtlich verbindliche Ausgabenobergrenzen vorab fest und wird für die Dauer von mindestens fünf Jahren beschlossen.

Die Obergrenze für die Gesamtausgaben bemisst sich am Bruttonationaleinkommen (BNE) der EU. Das BNE entspricht dem Bruttoinlandsprodukt (BIP), also dem in Geldeinheiten gemessenen Wert aller in einem Jahr hergestellten Waren und Dienstleistungen, abzüglich des an die übrige Welt gezahlten Einkommens (z. B. Zinszahlungen) und zuzüglich des aus der übrigen Welt empfangenen Einkommens (z.B. Zinserträge).

Kommissionsvorschlag zum MFR 2014-2020

Die Kommission schlägt ein EU-Finanzvolumen in Höhe von 1,11 Prozent des BNE = 1.083 Milliarden Euro vor (2007- 2013: 1,063 Prozent = 1.007 Milliarden Euro). Es soll bestehen aus:

– dem eigentlichen Mehrjährigen Finanzrahmen in Höhe von 1,05 Prozent des BNE = 1.025 Milliarden Euro (2007-2013: 1,048 Prozent = 993 Milliarden Euro),

– weiteren "möglichen" Ausgaben außerhalb des MFR in Höhe von 0,06 Prozent des BNE = 58 Milliarden Euro (2007-2013: 0,015 Prozent = 14 Milliarden Euro).

Ausgabenschwerpunkte des EU-Haushalts 2014-2020

Die Ausgaben der EU sollen sich laut Kommission insbesondere auf folgende Bereiche konzentrieren:

– Kern-Politikfelder der EU, z.B. Energie, Klimaschutz, sowie Maßnahmen zur Umsetzung der Strategie "Europa 2020"

– Projekte, die einen "europäischen Mehrwert" bieten, indem sie etwa Größenvorteile realisieren; EU- Gelder sollen z. B. helfen, private Investitionen insbesondere für den Infrastrukturaufbau zu gewinnen.

– Förderprogramme, die eine Überprüfung der Ergebnisse mit vereinbarten Zielen ermöglichen; die Emp- fänger sollen künftig leichteren Zugang zu Programmen erhalten, müssen aber nachweisen, dass sie mit den erhaltenen Mitteln die politischen Prioritäten der EU umsetzen.

Ausgaben innerhalb des MFR (Auswahl)

Die vorgeschlagenen Budgetansätze sind verbindliche Obergrenzen.

– Gemeinsame Agrarpolitik (GAP): 384,4 Milliarden Euro (2007-2013: 385 Milliarden Euro). Dieses Budget soll eingesetzt werden weiterhin für die bisherigen GAP-Ziele wie die Gewährleistung einer "angemessenen" Lebenshaltung für Landwirte und "angemessener" Verbraucherpreise, zukünftig außerdem für die Förderung einer nachhaltigen Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen.

– Kohäsions- und Strukturfonds: 376 Milliarden Euro (2007-2013: 353 Milliarden Euro). Von diesem Budget soll auch künftig ein "Großteil" auf jene Regionen entfallen, deren Pro-Kopf- Einkommen unter 75 Prozent des EU-BIP liegt. Künftig sollen aber auch Regionen, deren Pro-Kopf-Einkommen zwischen 75 Prozent und 90 Prozent des EU-BIP liegt, 2/3 der bisherigen Fördergelder erhalten können (sog. "Übergangsgebiete").

– Forschung und Innovation: 80 Milliarden Euro (2007-2013: 50,5 Milliarden Euro). Die Kommission begründet die Erhöhung mit einem "beträchtlichen Innovationsrückstand" der EU, der z.B. daran abzulesen ist, dass weniger als 3 Prozent des BIP ("3 Prozent-Ziel") für Forschung und Entwicklung ausgegeben werden (2008: 1,9 Prozent). Zudem sollen weiterhin "erhebliche" Strukturfondsmittel hierfür bereitgestellt werden (2007-2013: 60 Milliarden Euro).

Ausgaben außerhalb des MFR (Auswahl)

Die vorgeschlagenen Budgetansätze unterliegen nicht den Obergrenzen des MFR. Sie werden zum Teil in der Interinstitutionellen Vereinbarung (IIV), zum Teil in eigenen Rechtsakten geregelt.

– Europäischer Fonds für die Anpassung an die Globalisierung (EGF) gemäß B. 4. Ziff. 13 der IIV: Für die rasche berufliche Wiedereingliederung von Erwerbstätigen, die ihren Arbeitsplatz infolge der Globalisie- rung verloren haben, sollen 3 Milliarden Euro (2007-2013: 3,5 Milliarden Euro) bereitstehen; der EGF soll nun auch für den Agrarsektor gelten.

– Europäischer Finanzstabilisierungsmechanismus (EFSM) gemäß VO (EU) Nr. 407/2010: Die EU kann über den EFSM für die Euro-Rettung Kredite im Volumen von bis zu 224 Milliarden Euro (2010-2013: 68 Milliarden Euro; der EFSM wurde 2010 eingeführt) gewähren.

– Die Obergrenzen des MFR werden "gegebenenfalls" nach unten korrigiert werden, um insgesamt die Eigenmittelobergrenze einzuhalten

Ordnungspolitische Beurteilung

Die im MFR vorgesehenen verbindlichen Ausgabenobergrenzen erfordern Haushaltsdisziplin und gewährleisten, dass die politischen Entscheidungsprozesse nicht zu unkontrollierten Mehrausgaben führen. So kann die EU nicht dem Willen einzelner Mitgliedstaaten nach mehr EU-Subventionen nachgeben, ohne gleichzeitig die Subventionen für andere Mitgliedstaaten zu senken. Die Beteiligten sind somit auf eine Einigung innerhalb der Obergrenzen angewiesen. Allerdings geht diese Selbstbindung mit jeder Ausgabe außerhalb des MFR verloren. Daher ist es nicht nachvollziehbar, warum die Kommission die Ausgaben außerhalb des MFR im Vergleich zur vorherigen Periode deutlich erhöhen will.

Einzelne Mitgliedstaaten haben nicht genügend Investitionsanreize für die Durchführung von Infrastrukturprojekten, die nicht nur dem jeweiligen Mitgliedstaat, sondern auch weiteren Mitgliedstaaten Vorteile bringen und somit einen "europäischen Mehrwert" aufweisen. Daher ist eine Förderung gerade dieser Projekte sachgerecht. Dieses Ziel kann jedoch nur dann erreicht werden, wenn die auch von der Kommission kritisierte "Nettozahlerdebatte" nicht mehr im Vordergrund der Mittelvergabe steht. Umso verwunderlicher ist es, dass sie mit Kohäsions- und Strukturfondsgeldern sogar relativ strukturstarke Regionen (sog. "Übergangsgebiete") fördern möchte. Dies ist ein politisches Zugeständnis an die Nettozahler, die hiervon besonders profitieren.

Die geplante Beteiligung privater Investoren am Infrastrukturaufbau eröffnet die Aussicht, dass dieser stärker auch nach wirtschaftlichen Erwägungen erfolgt. Denn Investoren werden sich nur beteiligen, wenn die Projekte über ein nachhaltiges Finanzierungsmodell verfügen.

Folgen für Effizienz und individuelle Wahlmöglichkeiten

Die Ausgaben für den Agrarsektor sind ökonomisch nicht zu rechtfertigen. Die Garantie von – notgedrungen politisch definierten – "angemessenen Preisen" stellt einen teuren planwirtschaftlichen Eingriff in die Preisbildung dar. Die Preisbildung sollte kein politisches Wunschkonzert sein, sondern auf tatsächlichem Angebots- und Nachfrageverhalten beruhen. Denn nur durch den Marktprozess entstandene Preise liefern Herstellern und Konsumenten wichtige Informationen über vorhandene Knappheiten. Diese Informationen benötigen sie für Entscheidungen, die diese Knappheiten zu verringern helfen. Zudem haben Landwirte ein Eigeninteresse an der nachhaltigen Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen.

Vereinbarkeit mit EU-Recht

Die Aufteilung der Haushaltsregelungen auf MFR-Verordnung und IIV ist rechtlich fragwürdig. Die Anerkennung der Handlungsform der IIV durch den Lissabon-Vertrag bedeutet nicht, dass die Vorgaben des besonderen Gesetzgebungsverfahrens für die MFR-Verordnung unterlaufen werden dürften. Problematisch ist bereits, dass wichtige Verfahrensfragen der Abstimmung zwischen EP, Rat und Kommission weiter in einer IIV behandelt werden; sie sollten nach dem Lissabon-Vertrag Gegenstand der MFR-Verordnung sein.

Keinesfalls dürfen Ausgabenpositionen, wie der EGF, vom MFR in die IIV verschoben und damit den strengen MFR-Regeln des AEUV entzogen werden. Entsprechende Bedenken bestehen gegen die Freistellung von Ausgabenpositionen, die, wie der EFSM, in eigenen Rechtsakten geregelt sind.

Die von der Kommission befürwortete Einführung EU-eigener Steuern auf der Einnahmeseite ist EU-rechtlich zwar denkbar. Von einer stärkeren Anlehnung an die "ursprünglichen Intentionen der Verträge" aber kann keine Rede sein. Die EU hatte nie und hat keine allgemeine Steuerhoheit.

Zusammenfassung der Bewertung

Die im MFR vorgesehenen verbindlichen Ausgabenobergrenzen gewährleisten, dass die politischen Entscheidungsprozesse auf EU-Ebene nicht zu unkontrollierten Mehrausgaben führen. Daher sollten die Ausgaben, die nicht vom MFR erfasst werden, entgegen den Plänen der Kommission keinesfalls erhöht werden. Die Beteiligung privater Investoren am Infrastrukturaufbau eröffnet die Aussicht, dass dieser stärker auch nach wirtschaftlichen als Erwägungen erfolgt. Die Ausgaben für den Agrarsektor im Rahmen der GAP sind ökonomisch nicht zu rechtfertigen. Alle haushaltsrelevanten Fragen sind in der MFR-Verordnung zu regeln.