Westbalkan: Beitritts-Regatta in der Flaute

Analyse von Theresia Töglhofer (DGAP)Die EU hat Lehren aus ihrer letzten Erweiterungsrunde gezogen und legt an Beitrittsanwärter heute deutlich strengere Maßstäbe an. Kroatien hat es fast geschafft. 2013 soll das Land zum 28. Mitglied werden. Damit nimmt es eine Vorreiterrolle auf dem Balkan ein. Die anderen Länder der Region sind von einer EU-Mitgliedschaft weit entfernt.

Die Autorin

Theresia Töglhofer ist seit September 2011 Programmmitarbeiterin des Alfred von Oppenheim-Zentrums für Europäische Zukunftsfragen bei der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP). Sie betreut dort ein Projekt zur Förderung von Think Tanks im Westlichen Balkan.

EURACTIV.de veröffentlicht die Analyse "Beitritts-Regatta in der Flaute. Der lange Weg des Westlichen Balkans in die EU" nachfolgend in Auszügen. Die vollständige Analyse erschien in der DGAPanalyse (April 12, Nr. 2). Sie liegt im pdf-Format vor.
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EU-Integration nach "Regatta-Prinzip"

Im Juni 2000 erklärte der Europäische Rat von Feira die Staaten des Westlichen Balkans zu "potenziellen Kandidaten" für eine EU-Mitgliedschaft und begründete im selben Jahr den Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess (SAP), in dessen Rahmen die schrittweise Heranführung an die Union erfolgen sollte. Die EU gab hierbei dem "Regatta-Prinzip", dem zufolge die Annäherung an die EU gemäß den eigenen Reformleistungen eines Staates voranschreiten soll, gegenüber dem regionalen Ansatz den Vorzug.

Zur Voraussetzung für den EU-Beitritt eines Landes machte der Rat die Erfüllung der so genannten "Kopenhagen Plus"-Kriterien. Zu Grunde liegen dieser Beitrittskonditionalität die bereits auf die fünfte Erweiterungsrunde in Richtung Mittel- und Osteuropa angewandten Kopenhagener Kriterien, die die Erfüllung zentraler demokratischer, rechtsstaatlicher und marktwirtschaftlicher Standards sowie die Übernahme des Acquis communautaire vorsehen.

Das Mehr an Konditionalität im Verhältnis zu vorangehenden Erweiterungen ergibt sich aus Bedingungen, die sich aus den Kriegen im Zuge des Zerfalls des ehemaligen Jugoslawiens und ihrer Bewältigung ableiten: die Einhaltung der Friedensverträge, die Zusammenarbeit mit dem Haager Kriegsverbrechertribunal, die auch die Festnahme und Auslieferung flüchtiger Angeklagter vorsieht, Flüchtlingsrückkehr, und die Bereitschaft zu regionaler Kooperation. Diese auf den spezifischen regionalen Kontext zugeschnittenen Beitrittsbedingungen tragen der doppelten Zielsetzung der Stabilisierung (im Sinne der Gewährleistung von Staatlichkeit und demokratischer Ordnung) und Assoziierung (zu verstehen als Annäherung an die EU-Strukturen) Rechnung.

Während die Länder des Westlichen Balkans damit zeitgleich und unter den selben Konditionen eine Beitrittsperspektive erhielten, zeigt die folgende Zwischenbilanz über den Stand des Integrationsprozesses, dass ihre bilaterale Assoziierung mit der Union im Laufe der letzten Dekade in unterschiedlichem Ausmaß und Tempo erfolgte.

Kroatien

Kroatien nahm von Anfang an eine Vorreiterrolle unter den Beitrittsanwärtern ein. Zur selben Zeit als die EU mit dem SAP die Spielregeln für die Heranführung des Westlichen Balkans definierte, wurde mit dem Tod des Langzeitpräsidenten Franjo Tudjman und den Parlaments- und Präsidentschaftswahlen Anfang 2000 eine demokratische Wende eingeleitet.

Die EU reagierte mit einer raschen Intensivierung der Beziehungen zu Kroatien und unterzeichnete bereits im Oktober 2001 ein Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (SAA). Gleichzeitig mit der Türkei, aber als erster – und bisher einziger – Staat des Westlichen Balkans konnte Kroatien im Oktober 2005 die Beitrittsverhandlungen eröffnen, nachdem die Europäische Kommission zu der Einschätzung gekommen war, dass das Land die politischen Kriterien erfülle und über eine funktionierende Marktwirtschaft verfüge. So übernahm Kroatien in der Beitritts-Regatta schon bald unangefochten die Führung.

Montenegro

Rasche Fortschritte in seiner EU-Assoziierung hat in den letzten Jahren ansonsten nur Montenegro gemacht. Nachdem das Land 2010 den Kandidatenstatus erhalten hatte, stellte der Rat nun auch die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen im Juni 2012 in Aussicht. Voraussetzung hierfür ist jedoch, dass die Europäische Kommission die Umsetzung von Reformen in den Bereichen Rechtsstaatlichkeit und Grundrechte, mit besonderem Augenmerk auf die Bekämpfung von Korruption und organisiertem Verbrechen, positiv bewertet.

Mazedonien

Verwehrt bleibt die Eröffnung der Beitrittsverhandlungen bisher hingegen Mazedonien, das bereits seit 2005 den Status eines Beitrittskandidaten innehat. Obwohl sich die Kommission in ihren jährlichen Fortschrittsberichten wiederholt für die Aufnahme der Verhandlungen ausgesprochen hat, ist der Rat dieser Empfehlung noch nicht nachgekommen.

Der Grund hierfür liegt im nunmehr zwei Jahrzehnte andauernden Streit mit Griechenland um den Staatsnamen Mazedonien. Nachdem der Dialog unter Vermittlung der Vereinten Nationen ein Jahr lang eingefroren war, führte die Wiederaufnahme der Gespräche im Januar 2012 bisher zu keinem Durchbruch.

Auch was die inneren Reformfortschritte Mazedoniens betrifft, fiel die letzte Bilanz der Europäischen Kommission durchaus gemischt aus. So bemerkte Erweiterungskommissar Stefan Füle, dass Mazedonien mit seinem halbherzigen Vorgehen bei der Umsetzung von Reformen nicht selbstverständlich davon ausgehen könne, dass die Kommission ihre Empfehlung zur Aufnahme von Beitrittsverhandlungen weiterhin beibehalte – selbst wenn es im Namensstreit zu einer Einigung komme.

Eine klare Botschaft an die verantwortlichen Politiker, den ungelösten Namensstreit nicht zum Vorwand zu nehmen, um ungeliebte Reformen auf die lange Bank zu schieben und die EU-Annäherung Mazedoniens einzig von dieser bilateralen Frage abhängig zu machen.

Serbien

Serbien hingegen konnte sich von einem langjährigen Hemmschuh im Beitrittsprozess befreien. Die Verhaftung und Auslieferung der letzten durch den Internationalen Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien gesuchten mutmaßlichen Kriegsverbrecher Ratko Mladic und Goran Hadzic sowie die positive Bilanz an politischen und wirtschaftlichen Reformen bewogen die Europäische Kommission im Oktober 2011, eine Empfehlung für die Vergabe des Kandidatenstatus an Serbien auszusprechen.

Die Bedingung der Kooperation mit dem Haager Tribunal stand lange Zeit im Zentrum der Beitrittskonditionalität. Gerade weil Serbien diese nunmehr erfüllt und damit der Weg für weitere Integrationsschritte frei wird, rückt ein anderes, seitens der EU bisher weniger explizit gemachtes Hindernis in den Vordergrund: der umstrittene Status der ehemaligen serbischen Provinz Kosovo.

So forderte der Rat, und hier insbesondere Deutschland, weitere Fortschritte in dem im Frühjahr 2011 begonnenen Dialog zwischen Belgrad und Pristina
ein, bevor er im März 2012 Serbien schließlich zum Beitrittskandidaten ernannte. Die Frage der Vereinbarkeit der beiden serbischen Ziele eines EU-Beitritts und des Verbleib Kosovos bei Serbien stellt sich daher mit neuer Dringlichkeit.

Albanien

Auf Kandidatenstatus wartet auch Albanien, dessen Beitrittsantrag von der Kommission mit Verweis auf mangelnde Reformfortschritte im Oktober 2011 zum zweiten Mal nicht unterstützt wurde. Im Kontext der seit den Parlamentswahlen im Juni 2009 andauernden politischen Krise zwischen der regierenden Demokratischen Partei und der sozialistischen Opposition kam es zu einem wiederholten Boykott und Behinderungen der parlamentarischen Arbeit.

Die Parlamentskrise und die extreme Polarisierung zwischen den beiden albanischen Großparteien brachten auch die Verabschiedung und Umsetzung EU-relevanter Gesetze beinahe zum Erliegen. So konnte Albanien der Erfüllung der politischen Kriterien und damit dem Erhalt des Kandidatenstatus bisher nicht wesentlich näher kommen.

Bosnien-Herzegowina

Auch Bosnien-Herzegowina müsste grundlegende Reformen in die Wege leiten, damit die positive Bewertung eines Beitrittsantrags in Reichweite rückt. Verhindert wird dies jedoch durch die tiefgehende Krise des seit der Unterzeichnung des Friedensabkommens von Dayton 1995 nach wie vor unter internationaler Vormundschaft stehenden Staates. Das auf dem ethno-nationalen Prinzip basierende politische System sowie ein komplexer und ineffizienter Verwaltungsapparat beschränken den Staat erheblich in seiner Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit.

Bezeichnend hierfür ist, dass nach den Wahlen im Oktober 2010 über ein Jahr verging, bis sich die größten Parteien der drei dominierenden Volksgruppen der Bosniaken (Muslime), Serben und Kroaten auf die Bildung einer Regierung auf gesamtstaatlicher Ebene einigen konnten. Obwohl der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte im Dezember 2009 die ethnische Diskriminierung bei der Repräsentation der verschiedenen Volksgruppen in den staatlichen Institutionen beanstandet hatte, ist bisher noch keine Einigung über eine entsprechende Änderung der Dayton-Verfassung und des bosnischen Wahlrechts erfolgt.

Vor diesem Hintergrund konnte auch das 2008 unterzeichnete SAA noch nicht in Kraft treten. Mit der Verabschiedung des Zensusgesetzes, das die Durchführung der in anderen europäischen Staaten bereits 2011 erfolgten Volkszählung erst 2013 ermöglicht, sowie des Gesetzes über staatliche Beihilfen auf Gesamtstaatsebene hat das Land im Februar 2012 zwar zwei von EU-Seite seit geraumer Zeit formulierte Vorgaben erfüllt. Dennoch können diese unter großem Druck von außen zustande gekommenen Teilerfolge nicht darüber hinwegtäuschen, dass aufgrund der eingeschränkten Funktionsfähigkeit des Staates denkbar schlechte Voraussetzungen für die Annäherung an die Beitrittskriterien und den gemeinschaftlichen Besitzstand gegeben sind.

Kosovo

Mit einer ähnlichen Situation sieht sich Kosovo konfrontiert, dessen umstrittener völkerrechtlicher Status schwierige Rahmenbedingungen für den Aufbau eines funktionsfähigen Staates schafft. Der Europäische Rat hat Kosovo wiederholt seiner EU-Perspektive versichert. Jedoch hat die EU-interne Spaltung in der Anerkennung Kosovos bisher verhindert, diese Beitrittsperspektive zu konkretisieren. So konnte Kosovo noch keine vertraglichen Beziehungen mit der EU eingehen. Auch sind die kosovarischen Bürger die einzigen im Westlichen Balkan, für welche die Visapflicht bei der Einreise in EU-Staaten bestehen bleibt.

Die kürzlich in Aussicht gestellte Machbarkeitsstudie für ein SAA und der Beginn des Visa-Dialogs Anfang 2012 sind lediglich erste Schritte, um den Assoziierungsprozess auch für Kosovo – "unbeschadet der Standpunkte der Mitgliedstaaten in der Statusfrage", so die Formel des Rates – voranzubringen.

Stagnation, Blockaden, Abweichungen

Der Blick auf die Integrationsperspektiven der einzelnen Beitrittsanwärter zeigt, dass der Verlauf ihrer EU-Annäherung von höchst unterschiedlichen Problemstellungen begleitet ist. Die Vorbereitung auf den angestrebten Beitritt ist keineswegs als linearer Prozess zu sehen, in dem – wie es die Terminologie der jährlich erstellten "Fortschrittsberichte" der Europäischen Kommission suggerieren könnte – die Bewerberstaaten den politischen und wirtschaftlichen Vorgaben Stück für Stück näher kommen. Vielmehr sind Stagnation, Blockaden und Abweichungen feste Bestandteile des Reform- und Assoziierungsprozesses.

Insbesondere in Bosnien-Herzegowina und Kosovo ist die Rechnung, grundlegende Probleme im Staatsbildungsprozess durch die fortschreitende EU-Assoziierung zu bewältigen, nicht aufgegangen. Umgekehrt stellen diese eine massive Behinderung für die bosnische und kosovarische EU-Integration dar. Auch das Tempo von Serbiens EU-Annäherung wird wesentlich von den in der Kosovo-Frage erzielten Lösungen abhängen.

Im Falle Albaniens ist es die Blockade von innen, im Falle Mazedoniens die Blockade von außen, die ein Fortkommen im Assoziierungsprozess nicht zulässt. Einzig auf Montenegro kann die EU im Moment setzen, um durch die rasche Eröffnung von Beitrittsverhandlungen einen Anknüpfungspunkt an die kroatische Erfolgsgeschichte zu gewährleisten. Kroatiens zielstrebiger und relativ geradliniger Weg in die Europäische Union ist damit nicht als die Regel, sondern als die Ausnahme anzusehen.

Theresia Töglhofer (DGAP)

Links

Zum Thema auf EURACTIV.de

"Eindeutige EU-Perspektive für Serbien, Kosovo, Montenegro" (30. März 2012)

Bosnien-Herzegowina: EU-Kritik an Reformfortschritt (16. März 2012)

"Mazedonien gehört in die EU" (14. März 2012)

Serbien wird EU-Beitrittskandidat (2. März 2012)