La Bosnie, ou la mission inachevée de l’UE dans les Balkans

En 1995, l’urgence était d’arrêter la guerre qui avait ravagé le cœur de l’Europe et causé des centaines de milliers de morts. Les accords de Dayton, conclus après des semaines de négociations intenses sur une base américaine dans l’Ohio, ont officiellement mis fin au conflit le 21 novembre.

Dayton était toutefois pensé comme un arrangement transitoire pour faire taire les armes. Il a rempli cet objectif : mettre fin aux combats, restaurer l’intégrité territoriale et permettre le retour des réfugiés.

Mais les accords ont également figé le pouvoir dans des blocs ethniques, verrouillant la Constitution, rendant toute réforme presque impossible et confortant des élites politiques qui prospèrent sur la division.

Pour beaucoup à Bruxelles, la question n’est plus de savoir si Dayton était nécessaire, mais si l’UE n’est pas devenue malgré elle la garante d’un système impossible à transformer.

Trois présidents pour gouverner

Négociés par les États-Unis et soutenu par l’UE, les accords de Dayton ont instauré une organisation institutionnelle d’une grande complexité.

La Bosnie-Herzégovine compte officiellement deux entités : la Fédération de Bosnie-Herzégovine, gouvernée par les Bosniaques et les Croates, et la République serbe de Bosnie (Republika Srpska), dirigée par les Serbes du pays.

Les accords de 1995 ont également établi une présidence tripartite composée d’un Bosniaque, d’un Serbe et d’un Croate — une mesure qui a exclu toute autre minorité ethnique de la fonction suprême.

La Bosnie est par ailleurs le seul pays d’Europe dont la politique intérieure est encore supervisée par une autorité internationale. Le Haut représentant international en Bosnie-Herzégovine, nommé par le Conseil de mise en œuvre de la paix, dispose de pouvoirs étendus pour révoquer des fonctionnaires et imposer des lois. Ce poste, aujourd’hui occupé par l’Allemand Christian Schmidt, est régulièrement critiqué pour son caractère peu démocratique.

Il y a quelques années, Christian Schmidt avait d’ailleurs provoqué la controverse en modifiant la loi électorale alors que les électeurs étaient encore aux urnes, illustrant les tensions entre supervision internationale et souveraineté nationale.

Une candidature à l’UE qui piétine

La Bosnie est officiellement candidate à l’adhésion à l’UE depuis 2022. La prochaine étape devrait être l’ouverture officielle des négociations d’adhésion entre Bruxelles et le pays. Cependant, depuis 2022, sa candidature est quasiment au point mort.

Le dernier rapport sur l’élargissement de la Commission européenne a classé la Bosnie parmi les pays les moins performants de la région dans des domaines tels que la gouvernance, la production législative, l’État de droit et l’espace de la société civile, signalant également un retard dans les réformes judiciaires, administratives et anticorruption.

Sur le plan financier, la Bosnie bénéficie d’un soutien important de l’UE : 309 millions d’euros au titre de l’instrument d’aide de préadhésion en 2024, 1,104 milliard d’euros de subventions du Fonds d’investissement de la Banque mondiale depuis 2009 et 976,6 millions d’euros au titre du plan de croissance de l’UE.

Cette dernière allocation a toutefois été réduite de 10 %, la Bosnie n’ayant pas soumis son programme de réformes dans les délais impartis. Un épisode qui témoigne d’un système politique incapable de tenir ses engagements même lorsque le financement en dépend.

L’UE a conditionné les perspectives d’adhésion de la Bosnie à une longue liste de réformes judiciaires, administratives, économiques et constitutionnelles. Cependant, la structure politique héritée de Dayton s’est avérée incapable de mettre en œuvre des changements à grande échelle, créant un décalage permanent entre les attentes de l’UE et la capacité institutionnelle de la Bosnie.

Comme l’a conclu la Commission cette année, « sans la mise en œuvre des réformes en temps voulu, l’ouverture officielle des négociations d’adhésion sera reportée ».

La sécurité comme substitut à la réforme

Les défenseurs des accords de Dayton rappellent que ceux-ci ont permis l’essentiel : mettre fin à une guerre qui a fait 100 000 morts et déplacé des millions de personnes. Près de trente ans plus tard, la Bosnie a évité un retour aux armes, et beaucoup estiment que sans le Haut Représentant et la présence militaire internationale prévue en 1995, le risque d’instabilité ne peut être exclu.

La force de maintien de la paix de l’UE en Bosnie-Herzégovine (EUFOR Althea) déploie aujourd’hui environ 1 500 soldats dans le pays, avec des renforts envoyés plus tôt cette année en raison des tensions provoquées par le dirigeant de la Republika Srpska de l’époque, Milorad Dodik. Vingt-cinq États membres et non membres de l’UE envoient des soldats.

Tanja Topić, de la Friedrich-Ebert-Stiftung à Banja Luka, affirme que les garanties de sécurité internationales restent essentielles dans le pays.

« Presque chaque année, les citoyens bosniaques se demandent avec inquiétude s’il y aura une nouvelle guerre », explique-t-elle. « Les forces de l’EUFOR leur donnent un peu de confiance et d’espoir, car ils ont peu d’acteurs nationaux en qui ils ont confiance. »

Mais cette dépendance à la supervision extérieure agit aussi comme un frein. Si la sécurité est garantie par l’international et si l’UE n’exige pas de réformes profondes, l’incitation à transformer un système vieux de trente ans reste minimale.

Milorad Dodik et la politique de la paralysie

Le nationaliste serbe Milorad Dodik exploite régulièrement les failles du système, multipliant les menaces de sécession tout en profitant des protections institutionnelles pour bloquer le changement.

Son bras de fer avec le Haut Représentant Christian Schmidt a conduit cette année à une condamnation pénale pour refus d’appliquer une décision internationale. Il a été destitué et interdit de fonction publique pendant six ans, même s’il demeure extrêmement influent en Republika Srpska.

Dans une décision surprenante prise le mois dernier, les États-Unis ont levé les sanctions contre Milorad Dodik et son entourage, sans donner beaucoup d’explications.

Tanja Topić a noté que le dirigeant de la Republika Srpska s’était publiquement aligné sur le président américain Donald Trump, et il existe des « soupçons » — bien que non confirmés — selon lesquels des concessions concernant les ressources naturelles de la République serbe de Bosnie auraient été offertes en échange de la levée des sanctions.

Marko Prelec, analyste senior à l’International Crisis Group, a fait valoir que la fragmentation de la Bosnie est désormais moins liée à Dayton lui-même qu’à l’environnement géopolitique qui l’entoure. La Republika Srpska a tendance à entretenir des liens plus étroits avec Belgrade et Moscou, tandis que le reste du pays se tourne davantage vers l’Occident.

« La meilleure défense contre la sécession est la résilience de la Bosnie-Herzégovine et la géopolitique », estime Marko Prelec. « Personne ne souhaite voir la Bosnie se diviser ou reconnaître une Republika Srpska indépendante. »

Et maintenant, l’Europe ?

Après 30 ans de paix, l’UE n’a toujours pas trouvé comment accompagner la Bosnie dans la transition d’un cadre de maintien de cette paix vers la véritable construction d’une nation.

Dayton a apporté plus que ce que l’on pouvait espérer en 1995 : intégrité territoriale, reconstruction et plusieurs décennies sans guerre.

Mais faute d’une politique d’élargissement de l’UE capable de débloquer les verrous institutionnels, la Bosnie risque de rester enfermée dans un système conçu pour mettre fin au passé plutôt que pour bâtir l’avenir.

En 2025, la question n’est plus de savoir si Dayton a échoué, elle est de savoir si l’Europe peut achever l’œuvre commencée en 1995.