Schengen : la France se livre à un exercice d’équilibriste

Lors de sa première rencontre avec ses homologues européens, Manuel Valls a voulu livrer un message d’apaisement. Mais il a été contraint d’entériner une réforme enclenchée sous la pression de Nicolas Sarkozy.

Sur l’espace Schengen comme dans d’autres domaines, le nouveau gouvernement doit gérer avec plus ou moins de confort le leg reçu de la droite. Défouloir politique pendant la campagne, le thème de l’immigration a été pris d’assaut et les coupables vite trouvés  : le fonctionnement de Schengen est défaillant, la fermeture des frontières doit donc être facilitée.

En s’asseyant pour la première fois à la table des négociations européennes, le nouveau ministre de l’Intérieur a voulu « apaiser le débat ». La question de la libre circulation des personnes doit être réglée sans « instrumentalisation, ni angélisme », a indiqué Manuel Valls.

Elle a été tranchée le 7 juin par les 27 ministres européens ainsi que leurs collègues de Norvège, Suisse, Islande et Lichtenstein. Rejetant le vœu de la Commission, les États gardent la main sur le rétablissement des contrôles policiers aux frontières intérieures dans les situations prévues jusqu’ici. Soit pour faire face à un événement prévisible qui peut perturber la sécurité intérieure (l’Euro 2012 en Pologne, réunion de la BCE en Espagne…), soit en cas d’urgence (attentat terroriste par exemple).

Dans le premier cas, les contrôles peuvent être rétablis pendant 30 jours renouvelables jusqu’à 6 mois. Dans le second, la durée est ramenée à dix jours, également renouvelables dans la limite de 2 mois. Quoi qu’il en soit, les États informent Bruxelles des raisons qui les ont poussés à agir ainsi. Ces délais, objets incessants de débats, sont en réalité largement supérieurs aux besoins réels des États, qui lèvent en général leurs contrôles au bout d’une petite semaine. 

Pas de décision unilatérale

La principale innovation repose en fait sur un troisième scénario, où les pays européens pourraient invoquer des « circonstances exceptionnelles ». Le concept reste flou, mais les gouvernements peuvent s’en prévaloir si un pays de l’UE se rend responsable de graves problèmes repérés à sa frontière extérieure. Une situation qui rappelle l’incapacité de la Grèce à juguler les 50 000 migrants qui franchissent chaque année la frontière gréco-turque.

Mais ce nouveau mécanisme est cadenassé. « S’il y a une défaillance, le premier étage de la fusée, consiste à remédier avec les outils qui existent déjà, comme l’agence Frontex par exemple. On est plus dans une logique d’entraide que de sanction, analyse Yves Pascouau, chercheur au European policy centre, un think tank bruxellois. Si le dysfonctionnement persiste et met en danger la sécurité des autres États, alors le rétablissement des frontières peut être recommandé en dernier ressort. » La décision, proposée par la Commission, est soumise à l’approbation du Conseil des ministres.

Les desseins franco-allemands, tels qu’exprimés dans une lettre téléguidée envoyée peu avant le second tour de la présidentielle, étaient différents. A l’époque, Paris exigeait que le rétablissement des barrages de police aux frontières de façon exceptionnelle soit décidé par l’État lui-même, la Commission étant juste libre de donner son avis en cas de reconduction des mesures. 

Le problème grec

L’activation de cette clause reste pour le moins sujette à caution. Pour Manuel Valls, un épisode similaire à celui des naufragés de Lampedusa, fuyant les violences du printemps arabe, ne pourrait pas justifier sa mise en place.

En Grèce, la « pression migratoire forte » peut être traitée en y mettant « les moyens », a-t-il par ailleurs estimé.

La cure d’austérité imposée au pays, de l’aveu même de l’agence Frontex dans un rapport, « va inévitablement avoir un impact sur l’efficacité des autorités chargées de contrôler les frontières ».

Des outils de solidarité européenne existent pour essayer de corriger les disparités des moyens entre les États, à l’instar du fonds pour les frontières extérieures (370 millions d’euros en 2012), du fonds pour les réfugiés (environ 100 millions d’euros annuels) et des opérations européennes de surveillance coordonnées par Frontex.

Un deuxième levier d’action pour la Grèce, autrement plus redoutable, porte sur la coopération avec les autorités turques, également soulevée par Manuel Valls. Mais la situation s’est enlisée avec Ankara, censée prendre en charge les migrants arrivés en Europe via son territoire. Sans levée des visas imposés aux Turcs souhaitant se rendre dans l’UE, la Turquie ne signera pas l’accord négocié.

Le Parlement européen piégé

L’accord du 7 juin a ouvert un autre front, cette fois-ci alimenté par la colère des eurodéputés. Ces derniers comptaient jouer pleinement leur rôle de co-législateur sur l’évaluation du fonctionnement de Schengen. Raté, car les gouvernements ont changé la base juridique du texte.

Au sein de la délégation socialiste française, on attendait un peu plus de pugnacité de la part du ministre tout juste investi : « Les États ont adopté à l’unanimité l’exclusion du Parlement européen. Lui aussi. Je suis déçue », avoue la députée européenne Sylvie Guillaume. « La France était ouverte sur le sujet, mais peu de délégations étaient dans ce cas », précise un diplomate.

Dans les faits, la Commission a proposé un texte fondé sur un article du traité de Lisbonne (article 77) permettant au Parlement européen de se prononcer sur la circulation des personnes sans contrôles aux frontières. Mais cette politique exclut des pays comme la Grande-Bretagne ou l’Irlande qui n’ont pas signé les accords de Schengen.

Or, ces États sont amenés à se prononcer sur des aspects qui concernent aussi la coopération policière, à laquelle ces deux pays prennent part, précise Yves Pascouau. D’où le revirement opéré par les États.

Incompétence de la Commission ou entreprise délibérée ? Un bon connaisseur du dossier estime qu’elle avait anticipé ces complications, « mais ne voulait pas se mettre le Parlement européen à dos ».

La réforme de Schengen, demandée tambour battant par l’ancien gouvernement pressé d’en découdre, entre à présent dans une nouvelle phase. La levée de boucliers du Parlement n’est que le début d’un long parcours qui devrait finir devant la Cour de justice européenne.