Sommet européen : l’immigration au cœur des discussions des dirigeants de l’UE

Les dirigeants de l’Union européenne (UE) se réunissent à Bruxelles ce jeudi 17 octobre pour des discussions qui s’annoncent difficiles sur la gestion de l’immigration à l’échelon européen.

Deux questions particulièrement sensibles seront débattues par les chefs d’État et de gouvernement de l’Union : les moyens d’augmenter les expulsions de personnes en situation irrégulière et la possibilité d’appliquer plus tôt que prévu la révision — approuvée en mai — de la législation européenne en matière d’asile et d’immigration, le fameux « Pacte de l’UE sur la migration et l’asile », qui devait entrer en application en 2026.

Les gouvernements des Vingt-Sept sont soumis à une pression croissante de la part des citoyens européens, qui leur demandent une meilleure gestion de l’immigration. Toutefois, les désaccords entre les États membres, notamment en ce qui concerne le partage des responsabilités en matière de demandes d’asile effectuées sur le territoire de l’Union, font qu’il est difficile pour l’ensemble de l’UE de maintenir une approche commune.

Plusieurs diplomates européens doutent que le Conseil européen de jeudi, qui devrait se prolonger jusque tard dans la soirée, permette de parvenir à un accord substantiel sur la question de l’immigration. Mais les sommets de l’UE peuvent être imprévisibles, et les diplomates espèrent que les discussions permettront de jeter les bases d’un accord pour le prochain sommet européen, qui aura lieu en décembre.

Le débat à huis clos des dirigeants, centré sur la question de l’immigration, se tiendra entre des discussions sur l’Ukraine et le Moyen-Orient. Il s’agira du dernier sommet européen présidé par le président sortant du Conseil, Charles Michel, qui quittera ses fonctions à la fin du mois de novembre pour laisser la place à l’ancien Premier ministre portugais, António Costa, qui prendra ses fonctions le 1er décembre.

Les conclusions adoptées au terme des sommets du Conseil européen constituent essentiellement des orientations politiques pour les travaux législatifs des institutions de l’UE. Pour être adoptées, elles doivent être soutenues par les 27 dirigeants de l’Union.

Un diplomate européen, plutôt optimiste, estime que les chances d’obtenir des conclusions substantielles sur l’immigration sont de 60 %, affirmant qu’il « serait bien d’avoir » des accords écrits lors du sommet, mais que ce « n’était pas une obligation ».

Cependant, la plupart des diplomates interrogés par Euractiv estiment qu’un accord sur l’immigration lors de ce sommet est peu probable, et que le résultat le plus envisageable est une simple déclaration générale indiquant que les dirigeants ont discuté de la question et qu’ils y reviendront plus tard.

Application anticipée du Pacte sur la migration et l’asile

Certains États membres, dont l’Allemagne, la France et l’Espagne, souhaitent accélérer la mise en œuvre d’au moins certaines parties du Pacte sur l’asile et la migration adopté en mai. Le Pacte modifie les législations régissant des questions telles que le traitement des arrivées aux frontières extérieures de l’UE, le traitement des demandes d’asile et le partage de la charge migratoire entre les États membres.

Dans une lettre adressée aux dirigeants de l’UE lundi 14 octobre, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a exprimé son enthousiasme à l’idée de « progresser rapidement dans la mise en œuvre du Pacte ».

La Pologne est toutefois susceptible de s’opposer à toute conclusion visant à faire avancer la mise en œuvre du Pacte migratoire.

La Pologne a déjà accueilli des millions de réfugiés ukrainiens depuis le début de la guerre en Ukraine, mais le pays est également mis à rude épreuve par le régime d’Alexandre Loukachenko en Biélorussie, qui envoie des migrants en direction de la frontière polonaise afin d’exercer une pression migratoire sur l’Union européenne. Pour Varsovie, il est hors de question d’accueillir davantage de migrants venus d’ailleurs, le Premier ministre Donald Tusk a par ailleurs évoqué l’idée d’une suspension temporaire du droit d’asile dans le pays.

Le dernier projet de compromis des conclusions du Conseil européen de cette semaine, daté de mercredi 16 octobre et rédigé par Charles Michel, ne mentionne pas explicitement le Pacte. Cependant, le document souligne « l’importance de la mise en œuvre de la législation européenne adoptée », une référence indirecte au pacte migratoire.

Un diplomate a affirmé que les discussions de jeudi sur l’immigration seraient plus productives à long terme si les dirigeants évitaient de s’enliser sur la question de savoir s’il faut ou non se mettre d’accord sur une mise en œuvre rapide du nouveau cadre législatif.

Un autre diplomate a déclaré que les dirigeants débattraient de cette question indépendamment du fait qu’elle soit ou non explicitée dans le dernier projet de conclusions.

Expulsions et retours

Les Vingt-Sept discuteront également de la question complexe des retours de migranys en situation irrégulière, dont les demandeurs d’asile déboutés, ainsi que de l’idée controversée de traiter les demandes d’asile et les retours dans des centres situés en dehors de l’UE.

Dans sa lettre, Ursula von der Leyen évoque une nouvelle législation européenne pour faciliter les expulsions des demandeurs déboutés vers leur pays d’origine et appelle à la conclusion d’accords avec les pays d’Afrique du Nord, des Balkans occidentaux et d’autres régions afin de trouver des moyens de réduire les arrivées et d’augmenter les retours.

La question du retour des personnes en situation irrégulière n’est pas abordée dans le nouveau pacte migratoire de l’UE. La dernière tentative de révision des règles européennes en la matière — qui date de 2018 — s’est heurtée aux divisions au sein du Parlement européen, où les eurodéputés n’ont pas réussi à se mettre d’accord sur une position commune.

Les diplomates de l’UE restent prudents sur la manière dont les centres de retour fonctionneraient, ou même sur l’endroit où ils pourraient être situés.

Dans sa lettre, la présidente de la Commission a également déclaré que Bruxelles pourrait « tirer des leçons » du récent accord conclu entre l’Italie et l’Albanie. Cet accord ne concerne toutefois que les personnes secourues en mer et emmenées sur le territoire albanais, où leurs demandes d’asile sont traitées par Rome. Il ne permet pas, à l’heure actuelle, d’expulser des personnes du territoire italien vers l’Albanie.

Ces dernières années, l’Union a déjà conclu des accords migratoires avec la Tunisie, l’Égypte et le Liban. Ursula von der Leyen, réélue à la barre de l’exécutif européen pour cinq ans, pourrait continuer sur cette lancée en négociant des accords avec d’autres pays tiers.

Le manque de détails qui transparaissent jusqu’à présent concernant les discussions de jeudi laisse penser qu’il est peu probable que les dirigeants puissent parvenir à un accord sur les centres de gestion des retours. De plus, si les responsables diplomatiques de nombreux États membres sont enthousiastes sur le principe, tous doivent être plus ou moins sur la même longueur d’onde pour qu’un accord puisse être trouvé lors du sommet, l’unanimité étant nécessaire à l’adoption des conclusions. Le gouvernement espagnol, par exemple, est profondément sceptique à l’égard de cette idée.

Fracture nord-sud

L’Allemagne et les Pays-Bas font également pression pour obtenir des conclusions sur la mise en œuvre des règles existantes ; en particulier, le règlement Dublin III, qui exige que les demandes d’asile soient traitées par l’État membre de première arrivée de ces personnes dans l’UE.

Cette disposition fait peser une grande partie du fardeau sur les États méditerranéens, en particulier la Grèce et l’Italie. Mais certains craignent que trop de personnes arrivant dans ces pays finissent par demander l’asile ailleurs, un phénomène connu sous le nom de migration secondaire.

La question oppose le nord et le sud de l’Europe : alors que les Allemands et les Néerlandais veulent des conclusions faisant allusion au problème lors de ce sommet, certains gouvernements méditerranéens souhaitent une discussion sans engagement pour le moment — mais, selon différents diplomates, ils pourraient être ouverts à un accord écrit lors du prochain sommet, prévu pour le mois de décembre.

Les dernières conclusions proposées par Charles Michel soulignent l’importance de « l’application de la législation existante », ce qui constitue un clin d’œil au différend relatif au sujet du règlement de Dublin III.

Magnus Lund Nielsen et Nicoletta Ionta ont contribué à la rédaction de cet article.

[Édité par Anne-Sophie Gayet]