Règles budgétaires européennes : les risques impensés du long-terme

Les nouvelles règles fiscales européennes présentées par la Commission ne vont pas faire ralentir les investissements publics ou exacerber le risque de récession sur le court-terme, mais les choses pourraient largement se compliquer sur le plus long-terme, écrit Sander Tordoir du Centre for European Reform (CER) pour EURACTIV.

Sander Tordoir est chercheur au CER, spécialisé sur la politique monétaire et fiscale de la zone euro, l’architecture institutionnelle de l’Union économique et monétaire (UEM), l’intégration européenne et le rôle de l’Allemagne dans l’UE.

Pour la première fois depuis la crise de la zone euro il y a dix ans, la Commission européenne a présenté un ensemble de propositions législatives visant à améliorer les règles budgétaires européennes.

Après des mois de débats avec les capitales européennes, la volonté légitime de la Commission pour se débarrasser d’anciennes règles qui tenaient peu compte des conditions macroéconomiques ou des réalités politiques a porté quelques fruits.

La réforme se débarrasserait des objectifs rigides de réduction de la dette qui s’appliquent à tous les pays dépassant un seuil d’endettement de 60 % du PIB ou un déficit au-delà de 3 % du PIB. À la place, il exigera des pays qu’ils négocient avec la Commission un plan budgétaire et structurel quadriennal, fondé sur une analyse de la viabilité de la dette à long terme.

Ce plan sera défini par un « objectif opérationnel unique » que, contrairement au système actuel, les ministres des Finances de la zone euro pourront suivre : une trajectoire de dépenses nettes, c’est-à-dire le taux de croissance des dépenses publiques, déduction faite de facteurs tels que les paiements de taux d’intérêt et les dépenses liées au chômage.

Mais pour apaiser les pays dits « frugaux », dont l’Allemagne est le fer de lance, la Commission a aussi inclus des « garde-fous » (« common safeguards ») afin de limiter la marge de manœuvre des États membres les plus endettés.

Tout d’abord, le nouveau cadre obligerait les États membres à réduire les ratios dette/PIB au cours du plan quadriennal et, ensuite, à empêcher les dépenses publiques de croître plus vite que la croissance.

Bien que sous une forme édulcorée, ces modifications répondent aux exigences de l’Allemagne.

Puis, les pays qui ont dépassé la limite de 3 % de déficit devront procéder à un ajustement budgétaire de 0,5 % du PIB par an minimum. Cette mesure de sauvegarde n’était pas une idée allemande, mais a été ajoutée par Bruxelles à la dernière minute, car elle réduit l’écart entre les nouveaux plans d’endettement à long terme, sans pour autant ouvrir le débat épineux des « procédures de déficit excessif », qui existaient sous les anciennes règles.

Court vs long terme

La proposition de la Commission a donné lieu à une avalanche de critiques. Si les principales préoccupations — les nouvelles règles budgétaires freineraient l’investissement, exacerberaient les récessions ou, au contraire, manqueraient d’ambition — sont exagérées sur le court-terme, elles pourraient en revanche hanter la zone euro à long terme.

Prenons l’exemple de l’investissement. Après des années noires, le ratio investissement public / PIB de la zone euro revient enfin à 4 % en moyenne, grâce à la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR) créée à la suite de la pandémie. Mais les Etats membres peinent à toucher et dépenser les sommes du FRR, en raison de goulets d’étranglement dans les administrations nationales et européennes.

Entre 2020 et aujourd’hui, seuls 17 % en moyenne des plans de relance nationaux auraient été versés.

Les partisans d’actions plus rapides pour lutter contre le changement climatique ont raison de pousser l’UE à ouvrir les vannes budgétaires, mais il se peut que nous ayons simplement atteint la limite de vitesse effective de l’investissement public en Europe pour le moment.

Le FRR arrivera à son terme en 2026 et ce qui nous attend après s’annonce plus préoccupant. Les gouvernements vont et viennent, et s’ils ne respectent pas les engagements inscrits dans leurs plans budgétaires pluriannuels, ils seront confrontés à des choix difficiles en matière de gestion des finances publiques, au moment même où les fonds se tariront.

Les ministres des Finances seraient alors tentés de réduire d’abord les investissements, ne serait-ce que pour éviter autrement d’augmenter les impôts. Cela pourrait anéantir les projets d’investissement européens plus ambitieux dans les biens publics tels que les infrastructures énergétiques, la santé ou encore la défense.

A bien des égards, le nouveau cadre budgétaire n’a rien à voir avec la rigueur des anciennes règles. Si l’inflation et la croissance restent relativement élevées, il semble possible d’atteindre les objectifs de réduction de la dette de manière mécanique. Et tant que la trajectoire des dépenses nettes l’emporte clairement sur tout garde-fou en période de récession, la politique budgétaire peut jouer son rôle stabilisateur, en évitant l’austérité autodestructrice prônée par le ministre allemand des Finances, Christian Lindner.

Toutefois, à moyen terme, la zone euro pourrait très bien retomber dans un contexte de faible inflation et de faible croissance, comme l’anticipe le Fonds monétaire international (FMI). Les facteurs qui sous-tendent la stagnation séculaire d’avant la pandémie, tels que la surabondance d’épargne mondiale, pourraient se manifester à nouveau. La réalisation des objectifs de réduction de la dette fixés par la réforme pourrait alors impliquer des coupes budgétaires alors même qu’un pays tente de se relever d’une récession.

D’autres mesures budgétaires communes visant à fournir des biens publics européens faciliteraient la résolution de tous ces problèmes. Le fonds de relance a aidé l’UE à sortir d’une crise économique sans précédent. L’extension de ce type d’instrument budgétaire commun aiderait l’UE à maintenir des hauts taux d’investissements, notamment dans les Etats membres où les capacités d’investissements sont les plus faibles.

Péché originel de la réforme

L’application des nouvelles règles reste un défi. La seule carotte dont disposera la Commission pour inciter les États membres à agir est une prolongation de trois ans des plans budgétaires, de quatre à sept ans. Cela devrait contribuer à persuader les gouvernements de prendre au sérieux la question de l’investissement public et à engager des réformes structurelles ambitieuses.

Mais la prolongation ne peut être accordée qu’une seule fois : la Commission n’aura rien à offrir à de nouveaux gouvernements, suite, par exemple, à une élection nationale.

Un moyen de donner à la Commission plus de pouvoir pour faire respecter les règles serait d’étendre le mécanisme de conditionnalité du fonds de relance à d’autres fonds européens à venir.

La Commission a esquivé la question de l’après-RFF. Ne pas aborder la question de la dette publique sans aborder l’enjeu encore plus fondamental des ressources fiscales européennes est le péché originel de cette réforme.

En conséquence, le maximum que la réforme puisse atteindre aujourd’hui est de préserver la crédibilité budgétaire de l’UE, d’aider les États membres de se préparer à une nouvelle crise économique, et préparer le terrain pour un prochain round de dette commune une fois les fonds de la FRR épuisés.

Les querelles sur le texte législatif de la réforme commencent déjà. Comme deux des trois propositions législatives sont soumis à un vote à l’unanimité, les « frugaux » et les « pro-flexibilité » disposent tous deux d’un droit de veto. Trouver un équilibre entre ces deux approches ne sera pas simple.

L’alternative — que la réforme n’aboutisse pas — est économiquement imprudente dans un contexte d’augmentation des taux d’intérêt, et politiquement toxique avec l’accélération du changement climatique et la guerre qui fait rage en Europe.