40 Jahre Schengen: Kooperationsrat und Reform soll Europas Kronjuwel am Leben erhalten

Europa hat aktuell mit einem Wiederaufleben der Grenzkontrollen zu kämpfen. Ein aktualisierter Schengen-Rechtsrahmen und die politische Unterstützung der betroffenen Staaten könnte die allmähliche Auflösung der freien Reisezone aufhalten.

Am 14. Juni 1985 unterzeichneten Deutschland, Frankreich, Belgien, die Niederlande und Luxemburg einen Vertrag, in dem festgelegt wurde, dass „die Binnengrenzen an jeder Stelle ohne Personenkontrollen überschritten werden können.“ Damit schufen sie, was heute als Schengen-Raum bekannt ist.

Doch mit dem bevorstehenden 40. Geburtstag wird Schengen durch immer mehr aufkommende Grenzkontrollen untergraben, die in den letzten Jahren von den Gründungsmitgliedern Frankreich und Deutschland eingeführt wurden. In Österreich wurden die Kontrollen vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) 2022 für rechtswidrig erklärt und doch bleiben sie weiterhin bestehen.

Die Europäische Kommission, der oft vorgeworfen wird, einfach nur zuzusehen, wie die EU-Staaten das „Kronjuwel“ der Union beschmutzen, überarbeitet seit Jahren den rechtlichen Rahmen.

Die Migration wird oft als Grund für Grenzkontrollen angeführt. Um dies zu erreichen, hat Brüssel die EU-Staaten gedrängt, sich auf neue Regeln zu einigen, was dazu führte, dass die Länder kürzlich dem neuen Pakt zu Migration und Asyl zustimmten, einem hart erkämpften Kompromiss.

Die neuen Regeln treten ab 2024 mit einer zweijährigen Schonfrist in Kraft. Sie zielen darauf ab, die Überwachung von Flüchtlingen zu verbessern, die Verfahren zu beschleunigen und finanzielle Solidarität mit EU-Staaten zu fordern, die einen großen Zustrom von Migranten aufnehmen.

Um den EU-Staaten die Einhaltung des Gesetzes zu erleichtern, hat Brüssel vorgeschlagen, die Schengen-Regeln zu aktualisieren. Damit sollen wesentlich längere Grenzkontrollen ermöglicht werden – bis zu 36 Monate statt der derzeitigen sechs Monate.

2016 wurde ein IT-System für Grenzkontrollen vorgeschlagen, das bis Ende 2024 in Betrieb genommen werden soll und Reisende aus dem Ausland automatisch registriert.

Strengere Durchsetzung eher unwahrscheinlich

Leon Züllig, Forscher an der Universität Gießen, sagt, die EU-Kommission sei den Mitgliedstaaten „weit entgegengekommen“, um die „Praktiken der Migrations- und Mobilitätskontrolle wieder mit dem EU-Rechtsrahmen in Einklang zu bringen.“

Er warnt: „Es ist zu früh, um zu sagen, wie sich die reformierten Schengen-Regeln in der Praxis bewähren werden.“

Ihre Auswirkungen „werden davon abhängen, ob die europäischen Institutionen und insbesondere die Kommission bereit sind, den Rechtsrahmen durchzusetzen“, erklärt Züllig. Er fügt hinzu, dass die vergangenen Jahre der Untätigkeit „nicht allzu viel Anlass zur Hoffnung geben.“

Allerdings hat die Europäische Kommission wenig getan, was darauf hindeutet, dass sie bei der Durchsetzung härter vorgehen wird.

„Das Vertrauen geht zu Pferd und kommt auf dem Esel zurück“, sagte ein EU-Beamter,über den Ansatz der Kommission.

Züllig, ein glühender Verfechter einer strengeren Durchsetzung des Schengen-Rahmens, räumt ein, dass es „immer noch unrealistisch ist, von der Kommission zu erwarten, dass sie ein Vertragsverletzungsverfahren einleitet, da dies im Moment politisch einfach nicht machbar ist.“

Anfang August forderte der Europaabgeordnete der Grünen Erik Marquardt die Kommission auf, sein Land wegen der anhaltenden Grenzkontrollen zu verklagen.

Einige Beobachter sind jedoch der Meinung, dass man von Brüssel nicht zu viel erwarten sollte.

„Ich halte es für etwas naiv zu glauben, dass die Kommission zusammen mit dem Gerichtshof die Missstände von Schengen lösen wird“, sagt Daniel Thym, ein EU-Rechtsexperte an der Universität Konstanz.

„Wir dürfen nicht vergessen, dass Schengen nicht von der Kommission geschaffen wurde.“ Dazu verweist er auf die Staaten, die den Vertrag verfasst haben.

Zwischenstaatlichkeit

Schengen „wurde von einer kleinen Gruppe gleichgesinnter Mitgliedstaaten geschaffen, die auf rein zwischenstaatlicher Basis beschlossen, die Grenzkontrollen abzuschaffen“, erklärt Thym.

Ein Jahrzehnt mit „vielen Verhandlungen“ und „viel Vertrauensbildung“ folgte, bevor die Grenzkontrollen 1995 abgeschafft wurden.

Diese vertrauensbildenden Maßnahmen könnten mit dem 2022 eingerichteten Schengen-Rat und dem Schengen-Koordinator Olivier Onidi, wieder aufgenommen werden. Um die EU-Staaten von der Bedeutung von Schengen zu überzeugen, reist Onidi durch ganz Europa.

„Mit dieser neuen Schengen-Governance könnte es gelingen, den Zusammenhalt zwischen den Mitgliedsstaaten wieder zu stärken“, sagt Thym.

Darüber hinaus hat die Kommission die politische Unterstützung der meist kleineren EU-Staaten, die von der Wiedereinführung der Grenzkontrollen direkt betroffen sind.

„Wir werden dafür sorgen, dass Schengen in den nächsten 40 Jahren effektiv funktioniert“, sagte die belgische Innenministerin Annelies Verlinden auf einer Pressekonferenz im Juni, als ihr Land die EU-Präsidentschaft innehatte.

„Für ein Land wie das unsere, das im Herzen Europas liegt und eine sehr offene Wirtschaft hat, ist das reibungslose Funktionieren des Schengen-Raums unerlässlich“, sagte ein Sprecher des belgischen Außenministeriums.

Anziehende Dynamik

Im Juni scheiterte jedoch ein Versuch, die EU-Staaten zur Mitunterzeichnung einer politischen Erklärung zu bewegen. Grund war das potenzielle Schengen-Mitglied Rumänien, das auf einer bestimmten Bestimmung in Bezug auf seinen Beitritt bestand, die von Österreich blockiert wurde.

„Die Schengen-Erklärung war nicht verabschiedungsreif“, gab Verlinden zu.

Einige in Brüssel hoffen, dass die Feierlichkeiten zum 40. Jahrestag des freien Reiseverkehrs die Leidenschaft der EU-Staaten, insbesondere der Gründungsmitglieder und der konservativen Fraktion der Europäischen Volkspartei, für ein Europa mit weniger Grenzen wieder aufleben lassen könnten.

[Bearbeitet von Aurelie Pugnet/ Daniel Eck/Kjeld Neubert]