"Eine neue Art wirtschaftspolitischer Koordinierung"
Mehr Abstimmung, bessere Beobachtung und schärfere Sanktionen: Die EU-Kommission reformiert den Stabilitäts- und Wachstumspakt. Nicolaus Heinen von Deutsche Bank Research analysiert, ob das ambitionierte Vorhaben realistisch ist. Sein Fazit: Die Reform "macht Mut".
Mehr Abstimmung, bessere Beobachtung und schärfere Sanktionen: Die EU-Kommission reformiert den Stabilitäts- und Wachstumspakt. Nicolaus Heinen von Deutsche Bank Research analysiert, ob das ambitionierte Vorhaben realistisch ist. Sein Fazit: Die Reform „macht Mut“.
DER AUTOR:
Nicolaus Heinen ist Volkswirt bei Deutsche Bank Research in Frankfurt am Main. DB Research fördert aktiv die öffentliche Diskussion ökonomischer, finanzpolitischer, arbeitsmarkt- und sozialpolitischer Fragestellungen. DB Research ist außerdem verantwortlich für die volkswirtschaftliche Analyse in der Deutsche Bank Gruppe.
Euroland ist in Bewegung – das gilt nicht nur für die jüngsten Höhen und Tiefen der Haushaltspolitik und für die Entwicklungen auf den Märkten für Staatsanleihen. Das gilt auch für die Wirtschaftspolitik des Währungsraums.
Am 29. September wurden die Vorschläge der Kommission aus Mai und Juni nach Abstimmung mit der Van-Rompuy-Task-Force in mehreren Gesetzesentwürfen konsolidiert.
"Gute Arbeit"
Werden die insgesamt fünf Verordnungen und der Richtlinienentwurf verabschiedet, dürfte dies das Gesicht europäischer Wirtschaftspolitik nachhaltiger verändern als alle anderen Reformen seit dem Bestehen der Eurozone.
Die Kommission hat gute Arbeit geleistet. Drei Entwürfe einer Verordnung beziehen sich auf den Stabilitäts- und Wachstumspakt. Hinzu kommen ein Richtlinienentwurf zur Verbesserung der nationalen Haushaltspolitik und zwei weitere Verordnungsentwürfe zur Minderung makroökonomischer Ungleichgewichte in der Eurozone.
Sanktionen sind "zentrales Element"
Es gibt einige zentrale Punkte, die allen Vorschlägen gemein sind. Die Vorgaben für die gemeinsame Fiskalpolitik und Lösungsansätze für makroökonomische Ungleichgewichte werden enger verzahnt.
Ein zentrales Element sind verschärfte Sanktionen. Es handelt sich in der Regel um Einlagen, die je nach Anwendungsbereich verzinslich oder unverzinslich sind. Diese Sanktionen greifen, sobald die Kommission einen Regelverstoß feststellt und der Ecofin-Rat nicht binnen zehn Tagen mit qualifizierter Mehrheit Widerspruch einlegt. Die Kommission nennt dieses Verfahren "umgekehrte Abstimmung".
Im Gegensatz zur umstrittenen Reform des Pakts aus dem Jahr 2005 werden die bisherigen Sanktionsmechanismen nicht ersetzt: Drei Verordnungsentwürfe ergänzen die bisherigen Sanktionen des korrektiven Arms des Pakts und führen neue Sanktionsmöglichkeiten auch im präventiven Arm ein.
Vorbeugende Maßnahmen
Länder der Europäischen Währungsunion (EWU), die die Zielvorgaben hinsichtlich ihres mittelfristigen strukturellen Haushaltsdefizits (sog. "Mittelfristziel") nicht erfüllen, dürfen ihre öffentlichen Ausgaben nicht stärker als das Potenzialwachstum ihrer Volkswirtschaft ansteigen lassen. Je mehr das tatsächliche strukturelle Defizit vom Mittelfristziel abweicht, desto stärkere Einschränkungen sind möglich.
Dies soll sicherstellen, dass zusätzliche Einnahmen nicht ausgegeben sondern zur Konsolidierung der Haushalte eingesetzt werden. Bei dauerhaftem Verstoß können Sanktionen in Form von verzinslichen Einlagen in Höhe von 0,2% des Bruttoinlandprodukts (BIP) verhängt werden.
Korrigierende Maßnahmen
Eine Sanktion in Form einer (unverzinslichen) Einlage in Höhe von 0,2% des BIP wird bereits verhängt, sobald das Defizitverfahren eingeleitet worden ist und eine Empfehlung der Kommission vorliegt (umgekehrte Abstimmung). Kommt der Mitgliedstaat den Empfehlungen von Kommission und Rat nicht nach, so kann diese Einlage in eine Geldbuße von bis zu 0,5 Prozent des BIP umgewandelt werden. Die bisherige Wartezeit von mindestens 16 Monaten bis zu Sanktionen entfällt.
Neues Defizitverfahren
Dies ist nicht die einzige Neuerung. Ein Defizitverfahren soll künftig auch bei einem überhöhten öffentlichen Schuldenstand ausgelöst werden. Übersteigt dieser die Referenzmarke von 60 Prozent des BIP, sieht der Entwurf vor, dass sich der Abstand zur 60 Prozent Schwelle ("Schuldenüberschuss") über drei Jahre hinweg jährlich um mindestens 5 Prozent verringern muss.
Auch diese Vorgabe ist sanktionsbewehrt. Es ergibt sich ein zusätzlicher Konsolidierungsdruck für Euroländer: Für Deutschland und Frankreich ergeben sich je über 26 Milliarden Euro, für Griechenland 8,6 und für Spanien 6,5 Milliarden.
Kein Automatismus
Diese Vorgaben unterliegen jedoch keinem Automatismus, denn ein Defizitverfahren auf Grund eines erhöhten Schuldenstandes wird nicht eingeleitet, wenn weitere Faktoren – etwa niedriges Nominalwachstum, demographischer Wandel oder Verschuldung des Privatsektors – eine Rückführung im gewünschten Maße erschweren.
Ohne gute nationale Haushaltspolitik ist der Stabilitätspakt wirkungslos. Dieses nationale Vorfeld des Pakts soll über einen ergänzenden Richtlinienentwurf harmonisiert werden. Vorgesehen sind einheitliche Mindeststandards für Rechnungslegung, Prognosen, Haushaltsverfahren und –vorschriften der Haushalte aller EU-Mitgliedstaaten.
Der Richtlinienentwurf geht jedoch noch weiter, indem er vorsieht, dass nationale Haushaltsregeln künftig den Zielen des Pakts Rechnung tragen sollten – einschließlich einer mehrjährigen Haushaltsplanung. Somit ist der Entwurf ein klares Bekenntnis für nationale Haushaltsregeln im Stile der deutschen Schuldenbremse.
Gegen makroökonomische Ungleichgewichte
Das Maßnahmenbündel enthält weiterhin zwei Verordnungsentwürfe zur Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte in EU und EWU. Analog zum Defizitverfahren wird ein Verfahren bei einem übermäßigen Defizit vorgeschlagen (Excessive Imbalance Procedure), das eine regelmäßige Bewertung von Ungleichgewichten mit Hilfe eines festen Indikatorensatzes vorsieht.
Ähnlich wie beim Defizitverfahren können dem Staat durch die Kommission Empfehlungen gegeben werden. EWU-Staaten können bei Nichtbefolgen mit einer jährlichen Geldbuße von 0,1 Prozent des BIP belegt werden.
Unrealistischer Meilenstein?
Die Vorschläge der Kommission sind ein Meilenstein auf dem Weg zu einer ergebnisorientierten und leistungsgerechten Makro-Steuerung für die Eurozone. Doch wie realistisch ist ihre Umsetzung?
Die Maßgaben zur jährlichen Senkung des Schuldenüberschusses und die strikte Ausgabenorientierung sollen nach dem "Besonderen Gesetzgebungsverfahren" beschlossen werden. Das bedeutet, dass der Ecofin-Rat diese Verordnung einstimmig beschließen muss.
Bei Einstimmigkeitserfordernis werden die Positionen des Ecofin in der Regel in die Position der Kommission vorab eingespeist, um eine politische Niederlage zu verhindern. Dies stimmt zuversichtlich, dass die Gesetzesvorlagen in den kommenden Wochen nur noch kleinen Änderungen unterliegen.
Wesentliche Änderungen möglich
Vier weitere Verordnungen müssen im Rahmen des "Ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens" mit einer qualifizierten Mehrheit im Ecofin (55 Prozent der EU-Mitgliedstaaten, die mindestens 65 Prozent der EU-Bevölkerung umfassen) angenommen werden. Das Parlament hat ein Mitspracherecht.
Diese Verordnungen – und damit beispielsweise die Regelungen zu den Einlagen, zu Sanktionen und zur makroökonomischen Steuerung – könnten daher noch wesentlich geändert werden.
Eine qualifizierte Mehrheit ist auch für die geplante Richtlinie für die nationale Haushaltsgesetzgebung erforderlich – allerdings wird das Parlament in diesem Falle nur angehört. Aus diesem Blickwinkel ist bisher nur die Ausweitung des Defizitverfahrens auf Schuldenstände und die ambitionierten Vorschriften zum Schuldenabbau greifbar. Allerdings darf nicht übersehen werden, dass die Kommission ihre Vorschläge nicht im luftleeren Raum entwirft, sondern diese im Vorfeld im Rahmen eines „informellen Trilogs“ mit der Ratspräsidentschaft und dem Parlament abstimmt.
Kein Fehlschuss
Im Falle der ambitionierten Reform des Stabilitätspaktes dürfte die Einbindung der Van-Rompuy-Task-Force beachtlich gewesen sein. Graduelle Änderungen – etwa im Hinblick auf erforderliche Mehrheiten bei der "umgekehrten Abstimmung" – sind also durchaus möglich. Ein gesetzgeberischer Fehlschuss ist angesichts der angespannten Haushaltslage der Euroländer und der anhaltenden Beobachtung durch die Märkte jedoch nicht denkbar.
Der jüngste deutsche Vorstoß, dauerhaften Defizitsündern Stimmrechte in einzelnen Räten zu entziehen, wäre ohne eine Vertragsänderung nicht durchzusetzen gewesen. Eine elegante Alternative, die keine Änderung der Verträge erfordert, ist der Vorschlag Deutschlands und Frankreichs, die Stimmen dauerhafter Defizitsünder durch politische Absprachen anderer Euroländer zu neutralisieren.
Reform macht Mut
Die Vorschläge der Kommission zeigen eine neue Art der wirtschaftspolitischen Koordinierung für die EU. Innerhalb dieses Rahmens werden Länder der Eurozone stärker beobachtet und sanktioniert. Dass diese Art von Kerneuropa in wirtschaftspolitisch relevanten Fragen tatsächlich umgesetzt würde, wäre vor einem Jahr noch undenkbar gewesen.
Heute geht man mit dem Gedanken von Kerneuropa pragmatisch um. Der Inhalt der Gesetzesvorschläge macht Mut, dass dieses neue Verständnis europäischer Wirtschaftsintegration am Ende positive Wirkungen für die gesamte Union haben wird.
Nicolaus Heinen
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