Europas Klimagesetze brauchen einen Schutzengel

Bereits demnächst werden die ersten Klimaziele der EU verpasst. Daher muss die EU-Kommission die Mitgliedstaaten aktiver dazu drängen, sich an die Regeln zu halten. Denn wenn sie es nicht tut, wer soll es dann sonst tun, fragt Niko J. Kurmayer.

Die EU ist ein selbsternannter Klimaschützer. Der vor fast vier Jahren ins Leben gerufene Europäische Green Deal wurde als neue Wachstumsstrategie der Union angepriesen, mit dem Ziel, die Treibhausgasemissionen bis 2050 auf null zu senken.

Doch weder Elektroautos noch Wärmepumpen, so wichtig sie auch sein mögen, werden allein für vollständige Klimaneutralität sorgen. Das gesamte Vorhaben hängt von drei wichtigen Klimagesetzen ab, die den breiteren Rahmen für die Klimamaßnahmen der EU vorgeben.

Dabei handelt es sich um das Emissionshandelssystem (ETS, welches die Emissionen der Schwerindustrie begrenzt), das ETSII für Verkehr und Gebäude und die Verordnung zur Lastenteilung (ESR), die die Emissionen der übrigen Wirtschaftssektoren abdeckt.

Als Erstes ist der Rahmen für die Lastenteilung zu beachten, erklärt Jakob Graichen, Experte für dieses Thema der am Öko-Institut forscht.

„Die Mitgliedstaaten müssen ihre Emissionen, die über die Effort Sharing Regulation hinausgehen, jedes Jahr ausgleichen“, erklärt Graichen. Für reichere Länder gelten strengere Ziele: bis zu 50 Prozent Reduktion in den erfassten Sektoren im Vergleich zu 2005. Zu den erfassten Sektoren gehören Landwirtschaft, Gebäude und Verkehr, die alle bekanntermaßen schwer zu dekarbonisieren sind.

Die Fortschritte der EU-Länder werden jeweils innerhalb von Zeiträumen von fünf Jahren abgerechnet, wobei die nächste Überprüfung für 2027 vorgesehen ist, so Graichen.

Im Rahmen der ESR müssten dann Länder wie Italien, Österreich und Irland – die bereits jetzt ihre Verpflichtungen nicht erfüllen – Emissionszertifikate von anderen, umweltfreundlicheren EU-Mitgliedstaaten kaufen.

Da die überschüssigen Zertifikate dieser Länder jedoch bis 2030 gültig sind, könnte für einige Länder ein Anreiz bestehen, ihren Überschuss von 2025 in Reserve zu halten.

Daher „könnte es sein, dass Länder wie Deutschland, deren Erreichen der 2030-Ziele sehr fraglich ist, nicht dazu bereit sind, diese abzutreten“, so Graichen.

Und hier droht somit 2027 schon die erste Hürde für diesen wichtigen Teil des Klimaschutzes: Die Europäische Kommission wird feststellen, dass Länder wie Italien ihre Ziele verfehlt haben.

Diese Länder werden sich dann darum reißen müßen, Zertifikate von denen zu kaufen, die besser abgeschnitten haben.

In der Vergangenheit waren Zertifikate im Überfluss vorhanden und wurden für einen Euro pro Stück gehandelt. Künftig dürften die Preise angesichts des Nachfragemangels in die Höhe schnellen. Weniger Länder werden ihre ESR-Ziele übertreffen, während mehr Länder gesetzlich zum Kauf von Zertifikaten verpflichtet sein werden.

Die Lage wird sich schnell zuspitzen. Ende Oktober veröffentlichte die Europäische Umweltagentur eine vernichtende Prognose: Bis 2030 werden die Emissionen die Ziele der Lastenteilung voraussichtlich um mehr als 560 Millionen Tonnen CO2 überschreiten. Das ist fast das Doppelte der jährlichen Emissionen von Frankreich.

Und mittendrin in all dem? Die Europäische Kommission, die treffend als „Hüterin der Verträge“ bezeichnet wird und deren Bürokraten in ihrem Sitz im Berlaymont-Gebäude über Brüssel thronen und die Aufgabe haben, das EU-Recht in all seinen Formen zu verteidigen.

Um ihre Aufgabe zu erfüllen, haben die EU-Beamten ein breites Spektrum an Instrumenten zur Verfügung, wie etwa die Möglichkeit, sich mahnend zu äußern und schlussendlich EU-Länder mit Sanktionen zu belegen.

Die meisten werden das berüchtigte Vertragsverletzungsverfahren kennen, bei dem Brüssel zunächst Mahnungen an EU-Länder verschickt, bevor es sie schließlich vor Gericht bringt, wenn sie weiterhin gegen das Recht verstoßen. Das ist ein langwieriger Prozess, der in der Regel Jahre dauert, bis er Früchte trägt.

Falls die ESR-Ziele verfehlt werden, könnten die ersten Verfahren gegen Länder wie Italien im Jahr 2027 eingeleitet werden, aber das ist alles andere als sicher.

„Das hängt davon ab, ob die EU-Kommission bereit ist, das Klimaschutzgesetz und die Klimaschutzverordnung notfalls auch vor Gericht zu verteidigen“, so Graichen.

Für den Zeitraum danach wird es erst so richtig brenzlig. „Im Jahr 2032 müsste die Kommission Vertragsverletzungsverfahren gegen fast zwanzig Mitgliedsstaaten einleiten“, so Graichen weiter.

Das wäre natürlich ein Worst-Case-Szenario. Entweder verklagt die Kommission ganz Europa, oder das Engagement der Gemeinschaft für den Klimaschutz wird infrage gestellt.

Was kann und sollte getan werden, um dies zu verhindern? Vielleicht könnte die Kommission von ihren „Nachbarn“ lernen.

Ähnlich wie das Militärbündnis NATO, das seinen Hauptsitz ebenfalls in Brüssel hat, sollte die Kommission eine Doktrin der Abschreckung anwenden. So kann sie gegebenenfalls die Mitgliedstaaten einschüchtern damit sie die Klimaziele einhalten.

Die Kommission wandelt dabei auf einem schmalen Grat. Einerseits muss sie die EU-Länder im Zaum halten, was für die unverzügliche Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren sprechen würde. Andererseits will die EU-Kommission aber auch vermeiden, ihr gesamtes politisches Kapital auf einmal zu verbrauchen.

Derzeit geht sie eher vorsichtig vor, wie dieser Satz im jährlichen Klimaschutzbericht der Kommission verdeutlicht: „Die Mitgliedstaaten werden ermutigt, über zusätzliche Maßnahmen zur Reduzierung ihrer Emissionen im Rahmen der ESR nachzudenken, insbesondere als Teil des laufenden Aktualisierungsprozesses der NECP [Nationaler Energie- und Klimapläne.“

Vielleicht sind die EU-Beamten hinter den Kulissen etwas hartnäckiger. Aber sie sollten es eigentlich lautstark fordern. Ähnlich wie die NATO ihre Präsenz im Baltikum verstärkt, sollte die Kommission ihre „Einheiten“ – Bürokraten und Anwälte – aufmarschieren lassen.

Im Gegensatz zu anderen wichtigen Klimagesetzen bieten die Regeln zur Lastenteilung ein perfekt geeignetes Mittel, um den EU-Ländern zu zeigen, dass die Kommission es ernst meint: Artikel 8.

Die Kommission kann von den EU-Ländern verlangen, dass sie einen „Plan zur Mängelbehebung“ vorlegen, in dem zum Beispiel Italien aufzeigen muss, wie es seine ESR-Verpflichtungen erfüllen wird. Dies ist ein erster Schritt, der unternommen werden kann, wenn alle Klimapläne endlich vorgelegt werden.

„Ich denke, die Kommission muss ein wenig Glaubwürdigkeit aufbauen, dass sie ein Verfahren einleitet, wenn die Mitgliedsstaaten ihre Klimaziele nicht erfüllen, wie bei der Effort Sharing Regulation“, erklärt Klaus Röhrig vom Climate Action Network Europe.

Andernfalls könnte die Situation ähnlich wie beim grenzfreien Schengen-Raum der EU enden, wo Brüssel weiterhin zögert, das europäische Recht zu verteidigen.

„In der Vergangenheit hat die Kommission diesen Schritt viel zu selten unternommen. Mit anderen Worten, sie hat sich in der Regel an ihre Soft-Law-Politik gehalten“, fügt Röhrig hinzu – wie bei Ländern, die Klimapläne verspätet einreichen.

Die Hüterin der Verträge muss proaktiver werden, und sich zum Schutzengel der Klimaschutzgesetze avancieren. Denn sie handelt entweder jetzt, oder sieht dabei zu wie ein Grundpfeiler nach dem anderen zerbröckelt. Denn es wird nicht lange dauern, bis der ETS II in ähnlicher Weise betroffen sein wird.