Budget européen 2028-2034 : la guerre des milliards est lancée

La bataille autour du prochain budget de l’UE entre dans une nouvelle phase, maintenant que certains chiffres sont enfin sur la table. Ceux relatifs aux dépenses, présentés par la présidence chypriote dans un « dossier de négociation », ont donné aux Vingt-Sept l’indication la plus claire à ce jour sur la manière dont un budget de près de 2 000 milliards d’euros pourrait être réparti.

Toutefois, il est très peu probable que ces chiffres restent inchangés, car la conclusion d’un accord budgétaire pour la période 2028-2034 est régulièrement décrite comme la négociation politique la plus difficile de l’UE, exigeant, selon les termes de hauts fonctionnaires, « du sang versé ».

Les batailles à venir opposeront les partisans de la rigueur budgétaire, désireux de réduire leurs contributions nationales à l’UE, aux pays qui bénéficient de ces dépenses, ainsi que les défenseurs des programmes de financement traditionnels, tels que les subventions agricoles, à ceux qui font pression en faveur de nouvelles priorités telles que la défense, la compétitivité et l’autonomie stratégique.

L’ambition de parvenir à un accord avant la fin de l’année devrait être réaffirmée par les dirigeants de l’UE, vendredi, lors du sommet européen à Bruxelles, même si le chemin à parcourir s’annonce long et semé d’embûches.

Les négociations ne pourront en effet aboutir que lorsque chacun des 27 dirigeants de l’UE, disposant tous d’un droit de veto, aura donné son accord sur un accord où des centaines de milliards sont en jeu.

Qui sont les principaux camps, et pour quoi se battent-ils exactement ?

Le club des « modernisateurs »

L’Allemagne, les Pays-Bas, l’Autriche, la Finlande et la Suède, dits « frugaux », plaident en faveur d’un budget européen nettement réduit.

En tant que contributeurs nets – c’est-à-dire des pays qui versent plus d’argent dans les caisses de l’UE qu’ils n’en reçoivent –, ils souhaitent que les dépenses soient axées sur de nouvelles priorités telles que la défense, la compétitivité et l’autonomie stratégique, plutôt que sur l’extension des programmes traditionnels.

Ce groupe s’oppose également fermement à l’idée d’un nouvel emprunt commun ou d’une dette partagée, ainsi qu’au refinancement de la dette existante liée à la pandémie de Covid-19, dont le remboursement est actuellement prévu à partir de 2028 et qui s’élèverait à 168 milliards d’euros sur un cycle de sept ans.

Ils sont favorables à la nouvelle structure budgétaire proposée par la Commission européenne, notamment aux plans nationaux « cash-for-reforms » (financement en échange de réformes) dans le cadre desquels il est proposé d’intégrer la cohésion, les fonds destinés aux régions les plus pauvres et la politique agricole, ainsi que de réduire globalement le nombre de programmes. 

Dans le cadre du cycle budgétaire actuel, le Danemark, les Pays-Bas, l’Autriche, la Suède et l’Allemagne bénéficient de ce que l’on appelle des «rabais», un mécanisme controversé qui réduit leurs contributions élevées au budget de l’UE.

Ces rabais sont depuis longtemps une source de tensions avec les pays les plus pauvres, qui les jugent injustes et ont réclamé à plusieurs reprises leur suppression.

La Commission avait initialement proposé de supprimer purement et simplement le système de rabais lors du prochain cycle budgétaire, mais celui-ci a refait surface dans le texte présenté en décembre par le Danemark, alors à la tête de la présidence du Conseil.

Cela a immédiatement déclenché un tollé parmi les pays favorables à la cohésion et a relancé l’une des batailles les plus sensibles sur le plan politique dans les négociations budgétaires.

Le groupe des « Amis de la cohésion »

Une alliance informelle de seize pays, principalement d’Europe du Sud et de l’Est, milite en faveur d’un plan de dépenses plus ambitieux, rejetant fermement toute réduction des politiques traditionnelles telles que l’agriculture et les fonds de cohésion.

Ces politiques représentaient chacune environ un tiers du budget actuel, mais il est proposé de réduire leur part totale à moins de 50 % lors du prochain cycle budgétaire. 

«La politique de cohésion, la PAC [politique agricole commune] et la PCP [politique commune de la pêche] sont les seules politiques confrontées à des réductions en termes réels, malgré l’augmentation globale du montant du nouveau CFP», indique une récente déclaration commune, plaidant en faveur d’une augmentation des politiques «les plus visibles» pour les citoyens. 

Ce groupe comprend la Bulgarie, la Tchéquie, l’Estonie, la Grèce, la Croatie, la Hongrie, la Lituanie, la Lettonie, Malte, la Pologne, le Portugal, la Roumanie, la Slovénie, la Slovaquie, l’Espagne et l’Italie. Chypre devrait rejoindre ce groupe une fois que sa présidence tournante de six mois à la tête du Conseil de l’UE aura pris fin, à la fin du mois de juin.  

L’alliance plaide également en faveur d’un « plan de remboursement plus progressif » pour le fonds de relance post-pandémie de l’UE et de « nouveaux emprunts conjoints destinés à soutenir l’octroi de prêts ».

De plus, ces pays plaident en faveur de la suppression totale du système des rabais, arguant qu’il n’existe aucune justification, ni politique ni économique, pour le rétablir.

L’Italie, qui s’est traditionnellement opposée à ce mécanisme, a récemment intensifié ses critiques. La Première ministre Giorgia Meloni a publiquement qualifié ce système d’« anachronique » et a averti que si d’autres capitales tenaient à conserver leurs rabais, Rome en demanderait autant.

La tactique d’attente

La tactique de négociation privilégiée par la France est peut-être la plus ancienne de Bruxelles : gagner du temps. À l’approche de l’élection présidentielle de 2027, Paris se méfie de s’engager dans un accord budgétaire qui pourrait devenir une arme politique sur la scène nationale.

Repousser l’échéance reviendrait à laisser la facture à la prochaine administration – potentiellement celle dirigée par Jordan Bardella, figure de proue d’extrême droite, qui a défendu l’idée que la France devrait réduire drastiquement sa contribution au budget de l’UE.

Paris, qui est également un contributeur net au budget, fait pression pour un budget « ambitieux » et souhaite que les dépenses agricoles soient préservées. Cela n’a rien de surprenant, puisque la France reçoit la plus grande part des fonds de la PAC.

Le président français Emmanuel Macron s’est également prononcé en faveur du report de la dette contractée pendant la pandémie de Covid-19 et de nouveaux emprunts communs. Il insiste aussi pour que de nouvelles «ressources propres» – des prélèvements à l’échelle de l’UE –  fassent partie intégrante de tout accord sur le CFP.

Les défenseurs en première ligne 

L’un des changements les plus marquants par rapport aux dernières négociations budgétaires a été l’invasion de l’Ukraine par la Russie en 2022. 

Alors que la défense et la sécurité constituent désormais des priorités communes pour l’Union, un groupe de pays – principalement ceux partageant des frontières avec la Russie, la Biélorussie et l’Ukraine – réclame une augmentation des dépenses de défense. Ce groupe comprend les États baltes, la Finlande, le Danemark et la Pologne.

Les minimalistes administratifs

Les projets de la Commission visant à consacrer plus de 100 milliards d’euros à l’administration au cours du prochain budget à long terme de l’UE – y compris le financement de 2 500 postes supplémentaires – ont suscité une vive réaction de la part d’une coalition d’États membres.

Ces derniers estiment que Bruxelles ne devrait pas renforcer sa bureaucratie, alors que les gouvernements nationaux sont invités à resserrer leurs dépenses, conformément aux règles budgétaires de l’UE, dont le respect est contrôlé par la Commission.

Sous l’impulsion de l’Autriche, un groupe de neuf pays – la Tchéquie, le Danemark, l’Allemagne, l’Estonie, la Lettonie, la Finlande, la Suède et les Pays-Bas – s’oppose à une augmentation des coûts administratifs. La coalition a également trouvé un allié inattendu en Italie.

Mme Meloni a critiqué la proposition de la Commission visant à augmenter de plus de 20 % les dépenses consacrées aux retraites, aux bâtiments et aux institutions de l’UE, estimant que la Commission ne devrait pas être exemptée de la discipline budgétaire qu’elle exige des capitales de l’UE.

La Première ministre italienne a également critiqué à plusieurs reprises le projet de consacrer environ un milliard d’euros de l’argent des contribuables à la rénovation du siège du Conseil de l’UE à Bruxelles.

Le médiateur impartial

Les Irlandais prendront la présidence tournante du Conseil de l’UE le 1er juillet et mèneront les négociations budgétaires tout au long du second semestre.

Ils devraient présenter une deuxième « boîte de négociation » révisée, chiffrée, d’ici octobre, avant le sommet européen prévu le même mois. Les négociations devraient se poursuivre jusqu’à la dernière minute en décembre.

(mm, bw, sma)