L'« article 4 » de l'UE et le Conseil de sécurité soumis à un test de valeur ajoutée

La initiative de la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, en faveur d’un Conseil européen de sécurité et d’un « article 4 » de l’UE semble avoir obtenu un soutien politique, mais les experts se demandent si l’Europe a besoin de nouvelles structures de sécurité — ou plutôt simplement de la volonté politique d’utiliser celles dont elle dispose déjà.

De nombreux aspects du Conseil européen de sécurité proposé restent à définir, mais le Premier ministre finlandais, Petteri Orpo, a été l’un des premiers à le soutenir, soulignant que l’Europe « doit assumer davantage de responsabilités pour sa propre sécurité et sa défense ».

Le commissaire européen à la Défense, Andrius Kubilius, a qualifié mercredi le discours sur l’état de l’Union européenne de « visionnaire » et d’étape importante vers ce qu’il a décrit comme une plus grande « préparation institutionnelle en matière de défense », l’Ukraine, le Canada, le Royaume-Uni et la Norvège pouvant être intégrés dans une nouvelle architecture de sécurité européenne.

Le commissaire défend lui-même cette idée depuis un certain temps déjà, estimant qu’un groupe restreint fondé sur l’E5, auquel s’ajouteraient trois pays de l’UE à rotation, serait en mesure de faire avancer les dossiers relatifs à la défense européenne.

Les experts restent toutefois plus prudents.

Rachel Ellehuus, directrice générale du RUSI, a déclaré que la question clé était de savoir si cette proposition se traduirait par « de l’action, ou simplement davantage de procédures ».

« La légitimité ne découle pas de la création d’une nouvelle stratégie européenne de sécurité, d’un protocole de sécurité ou d’un Conseil européen de sécurité », a-t-elle déclaré à Euractiv, faisant valoir que des structures similaires existent déjà au niveau bilatéral, au sein de groupes plus restreints et par l’intermédiaire de l’OTAN.

Les pays européens doivent plutôt agir « rapidement et de manière décisive » et se doter des capacités nécessaires à la dissuasion et à la défense, a-t-elle ajouté.

Le Conseil pourrait tout de même constituer un forum utile pour les dirigeants européens, mais sa valeur ajoutée serait limitée sans modifications du processus décisionnel de l’UE en matière de politique étrangère, a affirmé Juraj Majcin, analyste en politique de défense au European Policy Centre.

« Sans s’attaquer à cette contrainte fondamentale, le Conseil européen de sécurité risque de devenir un énième forum délibératif de haut niveau dépourvu de tout pouvoir décisionnel significatif », a-t-il déclaré, soulignant en particulier l’exigence de l’unanimité.

Majcin ne considère pas que le Conseil soit en conflit avec l’OTAN. Impliquer le secrétaire général de l’Alliance pourrait au contraire contribuer à rapprocher les deux organisations et à améliorer la coordination, a-t-il fait valoir.

Le risque de double emploi avec l’OTAN est également faible, selon Alessandro Minuto Rizzo, ancien secrétaire général par intérim de l’OTAN. « L’OTAN dispose d’une structure décisionnelle claire et linéaire : les décisions sont prises par consensus et l’organe décisionnel est le Conseil de l’Atlantique Nord (CAN). Elle est fondamentalement différente de toute structure existant au sein de l’UE. »

Le projet d’« article 4 » de l’UE a suscité des réactions tout aussi mitigées. Cette idée, qui s’appuie sur un « manuel de riposte aux menaces hybrides », est censée permettre de coordonner une réponse européenne adéquate.

Jamie Shea, ancien secrétaire général adjoint adjoint de l’OTAN, y voit « un certain chevauchement » avec les structures de l’OTAN, mais estime qu’elle pourrait constituer un outil précieux pour la coordination à l’échelle de l’UE en cas d’attaques hybrides n’atteignant pas le seuil de l’OTAN.

Guntram Wolff, de Bruegel, a déclaré qu’un tel mécanisme « se fait attendre depuis longtemps », arguant que l’Europe a besoin d’outils collectifs plus solides pour répondre aux menaces hybrides qui ne constituent pas à proprement parler des attaques armées.

Mais Marta Prochwicz, du Conseil européen pour les relations internationales, a qualifié cette proposition de simple reformulation des politiques existantes et de mécanisme de consultation supplémentaire.

« L’Europe dispose déjà de nombreux espaces de discussion », a-t-elle indiqué, affirmant que le problème ne réside pas dans la capacité à se réunir, mais dans la volonté d’agir.

Minuto Rizzo a fait une distinction similaire. L’UE dispose déjà de mécanismes permettant de rassembler les États membres lorsqu’un d’entre eux se sent menacé, a-t-il noté, tandis que son Comité politique et de sécurité est, en principe, l’équivalent européen du Conseil de l’Atlantique Nord de l’OTAN.

« Si l’on conférait au COPS le pouvoir de prendre des décisions, on disposerait d’un Conseil de sécurité capable de se réunir tous les soirs si nécessaire », a-t-il déclaré.

(at, aw)