Sauver l’héritage du fonds de relance européen

Bien qu’ils soient réservés sur le plan émotionnel, les Européens du Nord forment un peuple remarquablement décontracté. Fumer du cannabis en public ? « Natuurlijk », répondent les Néerlandais. Des concerts en pleine pandémie mondiale ? « Inga problem », haussent les épaules les Suédois. David Hasselhoff chantant auf Deutsch à la télévision nationale ? « Das ist auch cool », acquiescent les Allemands.

Hélas, cette permissivité sociale s’étend rarement à l’économie, domaine dans lequel le fonctionnaire néerlandais, suédois ou allemand (ou, d’ailleurs, autrichien ou finlandais) typique est à peu près aussi tolérant qu’un Français l’est envers la cuisine nord-européenne. En d’autres termes, pas tolérant du tout.

C’est particulièrement vrai lorsque les discussions portent sur la dette commune de l’UE : un sujet si névralgique pour les Nordiques qu’on craint souvent que sa simple évocation ne provoque une sciatique incurable.

À première vue, le refus des Nordiques d’envisager davantage de dette commune semble contredire les réalités économiques fondamentales.

L’Europe n’a-t-elle pas des besoins d’investissement colossaux qui doivent, en partie, être financés par des fonds publics ? Et les pays de l’UE ne sont-ils pas trop à court de ressources budgétaires pour financer de tels investissements – estimés à 800 milliards d’euros par an, soit 5 % du PIB annuel de l’Union – au niveau national ?

De plus, n’est-ce pas précisément pour cette raison que de nombreux analystes et institutions indépendants, notamment Mario Draghi, la Banque centrale européenne et le Fonds monétaire international, soutiennent tous l’émission d’une dette commune pour financer des investissements dans l’innovation et les infrastructures essentielles ? Et qui – à l’exception de quelques Européens du Sud – oserait défier la BCE et le FMI, sans parler du caro Mario ?

Eh bien, les pays du Nord, eux, le feraient. Et leurs préoccupations ne peuvent pas être facilement balayées d’un revers de main.

D’une part, ces pays – que l’on qualifie parfois avec une certaine dérision de « frugaux » – empruntent généralement à des taux bien plus bas que l’UE dans son ensemble. Pourquoi, affirment-ils, devraient-ils soutenir l’émission d’une dette européenne qui, en fin de compte, obligerait leurs propres citoyens à payer des taux d’intérêt plus élevés ? N’est-ce pas un non-sens sur le plan économique – et une folie sur le plan politique ?

De plus, les pays du Nord soulignent qu’ils ont déjà soutenu un programme majeur de dette commune : la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR), élément phare du plan « NextGenerationEU » de l’UE, doté de 637 milliards d’euros, destiné à relancer l’économie européenne après la pandémie grâce à des subventions et des prêts favorisant la croissance, d’un montant de plusieurs centaines de milliards d’euros.

Par ailleurs, ils font valoir que cette frénésie de dépenses financée par l’endettement – qui prendra fin à la fin de cette année – présente un inconvénient évident : elle doit être remboursée.

« Il n’y a pas d’argent gratuit », nous a récemment déclaré Jessica Rosencrantz, ministre suédoise des Affaires européennes, à ma collègue Victoria Becker et à moi-même. « Je pense qu’il est important que nous remboursions ces sommes et que nous ne continuions pas à la reporter sur les générations futures. »

Vue sous cet angle, la position des pays du Nord semble presque noble. Les dépenses d’aujourd’hui, financées par l’endettement, deviendront le fardeau financier de demain. La frugalité n’est rien d’autre que la bonne gestion budgétaire.

Ou, comme l’a fait remarquer avec humour Tony Murphy, président de la Cour des comptes européenne (CCE) : « NextGenerationEU porte bien son nom – car c’est la prochaine génération qui devra payer la note. »

Anxiété de performance

Ce ne sont pas non plus les seuls arguments auxquels doivent répondre les partisans de la dette commune comme moi-même – un Nordiste renégat. En effet, la FRR présente tant de problèmes que les débats sur l’emprunt commun ressemblent souvent à des discussions sur le communisme. C’est peut-être une bonne idée en théorie, mais n’est-ce pas terrible dans la pratique ?

L’un des principaux problèmes réside dans l’image de marque : malgré son nom, la FRR n’est en réalité pas un fonds de relance.

Bien qu’il ait été annoncé au plus fort de la pandémie en mai 2020, ce mécanisme n’est officiellement entré en vigueur qu’en février 2021 – alors que l’UE commençait déjà à se remettre des ravages sociaux et économiques causés par la Covid-19. Le premier versement – une aide de 10 milliards d’euros à l’Espagne – est intervenu encore plus tard, en décembre 2021.

Cinq ans plus tard, les versements se poursuivent : le « plan de relance » de la Hongrie (qui doit être approuvé avant que les versements ne puissent être effectués) n’a reçu le feu vert des ministres des Finances de l’UE que la semaine dernière.

Bien sûr, de tels retards sont monnaie courante à Bruxelles, où les obstacles bureaucratiques font que le budget ordinaire à long terme de l’UE est souvent versé des années après la date à laquelle il était censé prendre fin. (Par exemple, 54,7 milliards d’euros de fonds régionaux ont été versés en 2023 au titre du budget 2014-2020 de l’UE).

Mais la prévisibilité n’est pas synonyme de justifiabilité. De plus, la bureaucratie n’est pas responsable d’une autre affirmation souvent répétée – mais hautement trompeuse – concernant la FRR : celle selon laquelle il s’agirait du tout premier mécanisme « basé sur la performance » de l’UE.

Cette affirmation repose sur le fait que, pour bénéficier d’un financement au titre de la FRR, les pays de l’UE doivent mener à bien (ou performer) diverses réformes dans des domaines tels que les marchés du travail, les systèmes de retraite ou les systèmes judiciaires.

Mais cela n’en fait guère un instrument basé sur la performance. Comme le souligne Murphy, la FRR s’apparente en réalité davantage à un « instrument de mise en œuvre », dans le sens où « si vous faites quelque chose, vous recevez une certaine somme d’argent ».

Les modalités spécifiques de suivi de la « performance » du fonds laissent également beaucoup à désirer.

Zsolt Darvas, chercheur senior à Bruegel, un groupe de réflexion basé à Bruxelles, note que la FRR s’appuie largement sur ce qu’on appelle des « indicateurs d’intrants » (input indicators), tels que les sommes dépensées ou les contrats signés, ou des « indicateurs d’extrants » (output indicators), tels que le nombre de routes construites ou d’entreprises soutenues. Mais l’accent est peu mis sur les résultats – et, en particulier, sur la question de savoir si une partie de cet argent a effectivement été bien dépensée.

Il s’agit là d’une lacune majeure. Darvas a cité Kristalina Georgieva, ancienne vice-présidente de la Commission européenne (et actuelle directrice générale du FMI), qui avait élégamment saisi la distinction entre réalisations et résultats dès 2015 : « Nous pouvons construire une route avec un taux d’erreur de 0 %. Mais si elle ne mène nulle part, cela reste une route qui ne mène nulle part. Et c’est un gaspillage à 100 % de l’argent de nos contribuables. »

Cette question est étroitement liée à une autre : les cas répétés de détournement des fonds, y compris de véritables cas de corruption et même de fraude – notamment en Espagne et en Italie, les deux principaux bénéficiaires de ce mécanisme. Si l’on ajoute à cela d’autres problèmes majeurs – notamment les difficultés à récupérer les fonds mal dépensés et le caractère incomplet des données concernant les véritables bénéficiaires d’une grande partie de ces fonds –, la FRR commence à apparaître non seulement comme une erreur, mais comme un véritable fiasco.

« Les décideurs politiques de l’UE doivent tirer les leçons de la FRR et ne pas autoriser à l’avenir la mise en place d’un instrument similaire sans avoir… une réponse claire à la question de savoir ce que les citoyens obtiennent réellement en échange de leur argent », comme l’a souligné Ivana Maletić, de la Cour des comptes européenne.

En d’autres termes : ne recommencez pas – mais si vous le faites, procédez de manière totalement différente.

Restauration de la réputation

Heureusement, certains signes indiquent que l’UE a tiré certaines de ces leçons – même si, il faut l’admettre, pas toutes.

Par exemple, la Commission a intégré un nouveau mécanisme permettant d’octroyer des prêts d’urgence de l’UE aux capitales dans sa proposition relative au prochain budget à long terme de l’Union, officiellement appelé cadre financier pluriannuel (CFP). Cela devrait accélérer les décaissements si une catastrophe économique venait à frapper à nouveau l’Europe – ce qui est tout à fait possible.

Darvas a également noté que certains indicateurs de performance véritablement utiles ont été inclus dans la proposition de Bruxelles relative au CFP post-2027, tels que les émissions de carbone évitées – bien que bon nombre d’entre eux (par exemple, le nombre de jeunes agriculteurs soutenus) soient loin d’être idéaux. (Maletić, par exemple, a déclaré que les indicateurs proposés par la Commission restent « décevants ».)

Toute analyse raisonnable de la FRR devrait également mentionner ses avantages économiques.

La BCE, par exemple, a estimé que la FRR stimulera la production de la zone euro de 0,9 % d’ici cette année et de 1,2 % d’ici 2031 — un chiffre inférieur aux prévisions initiales de la Commission datant de 2020, mais loin d’être négligeable pour un bloc qui a à peine connu de croissance ces dernières années. Une autre étude publiée cette semaine par le Centre for Economic Policy Research, un groupe de réflexion basé à Londres, a révélé que la FRR a eu des répercussions particulièrement fortes sur l’emploi et l’investissement en Espagne, en Italie et en Grèce.

Philipp Lausberg, analyste senior au European Policy Centre, un autre groupe de réflexion basé à Bruxelles, souligne que la FRR a également créé un précédent pour d’autres programmes de prêts essentiels de l’UE, à savoir le programme de défense « SAFE » de 150 milliards d’euros et le fonds de soutien à l’Ukraine de 90 milliards d’euros.

La FRR « aurait pu être mieux conçu », mais son « impact global a été positif », a affirmé Lausberg. « Cela a constitué un énorme pas en avant vers une capacité budgétaire européenne plus authentique. »

Contorsions conceptuelles

Malheureusement, aucun de ces avantages ne devrait toutefois convaincre les pays du Nord. Ce qu’il faut plutôt, c’est un changement plus fondamental de leur attitude à l’égard de la dette commune en général.

Tout d’abord, ils doivent considérer la dette existante de l’UE comme un avantage économique, plutôt que comme un fardeau. Comme me l’a confié Atanas Pekanov, vice-Premier ministre bulgare, dans une interview publiée cette semaine, le refinancement de la dette de la FRR permettrait non seulement de libérer des fonds dans le prochain CFP, mais renforcerait également les efforts de l’UE pour faire de l’euro un concurrent du dollar américain en tant que principale monnaie de réserve mondiale.

Corroborant cette analyse, une étude publiée cette semaine par Bruegel suggère que le refinancement permanent de la dette du programme NextGenerationEU est une condition nécessaire (mais non suffisante) pour que l’Europe puisse bénéficier des « avantages macroéconomiques plus larges » de la dette de l’UE, notamment des coûts d’emprunt réduits.

Deuxièmement, les pays du Nord devraient considérer l’emprunt commun non pas comme une subvention aux États membres du Sud, mais plutôt comme le principal moyen d’investir dans des biens publics européens, tels que les réseaux électriques et autres infrastructures transfrontalières.

« Ce sont des investissements dont tous les pays européens, y compris les pays du Nord comme l’Allemagne et les Pays-Bas, bénéficieront en fin de compte », a déclaré Darvas.

Cela renvoie à ce qui est peut-être le changement conceptuel le plus important de tous : amener les pays du Nord à considérer leurs homologues du Sud avant tout comme des concitoyens européens – et, à terme, à abolir complètement la distinction entre le Nord et le Sud.

Un changement radical, certes. Mais quoi de plus favorable sur le plan social que cela ?

Tour d’horizon de l’actualité économique

Les ambassadeurs de l’UE ne parviennent pas à approuver les sanctions contre la Russie. À titre de mesure provisoire, le plafond sur le prix du pétrole imposé par l’Union – qui interdit aux entreprises européennes de fournir des services aux pétroliers russes vendant du brut au-delà d’un certain seuil – sera gelé jusqu’au 23 juillet afin de permettre la conclusion d’un accord. Ce plafond est actuellement fixé à 44 dollars le baril, mais il aurait atteint 58 dollars le baril en l’absence d’accord – une évolution qui aurait contribué à renflouer le trésor de guerre de Vladimir Poutine. En savoir plus.

Bruxelles s’engage à recourir à des mesures commerciales anti-chinoises alors que le déficit atteint un niveau record. Denis Redonnet, responsable de l’application des règles commerciales à la Commission européenne, a déclaré mardi qu’au cours des « prochains mois », Bruxelles « continuera à mettre en œuvre, lorsque cela sera nécessaire et légitime, des mesures de défense commerciale tant structurelles que contingentes » afin de freiner la flambée des exportations chinoises. Ces déclarations interviennent quelques heures après la publication par Pékin de données indiquant que son excédent commercial avec l’UE s’est porté à 32,87 milliards de dollars en juin, contre 30,66 milliards en mai. Lire la suite.

Le refinancement de la dette de l’UE contribuerait à remettre en question la domination du dollar, estime la Bulgarie. Atanas Pekanov, vice-Premier ministre de Sofia, a déclaré à Euractiv que le refinancement des 637 milliards d’euros de dette « NextGenerationEU », dont le remboursement est prévu à partir de 2028, a « un sens économique » compte tenu de la forte demande d’euro-obligations et des inquiétudes croissantes concernant le statut du dollar américain en tant que monnaie de réserve mondiale. « Les marchés internationaux, les marchés financiers, manifestent un vif intérêt pour ces obligations communes de l’UE », a-t-il déclaré, ajoutant qu’un refinancement rendrait l’Union « plus forte sur la scène internationale ». En savoir plus.