DECRYPTAGE : les règles de l'UE en matière de dette et de déficit en passe d'être réformées

La Commission européenne devrait bientôt soumettre ses idées pour une réforme des très controversées règles fiscales des États membres mercredi (9 novembre). En anticipation, EURACTIV fait le point sur les règles actuelles et leurs critiques.

Les règles fiscales communes de l’UE sont devenues nécessaires lors de l’introduction de la monnaie unique afin d’assurer que les États membres ne puissent pas dévaluer unilatéralement leur monnaie pour réduire le poids de leur dette.

La politique budgétaire demeurait toutefois essentiellement du ressort des États membres, ce qui signifie que les gouvernements nationaux étaient les seuls à décider des déficits budgétaires et des emprunts de l’État.

De nombreux économistes ont fait valoir que seule une union budgétaire pouvait résoudre le problème de la coexistence d’une politique monétaire européenne et d’une politique budgétaire nationale, mais la volonté politique pour faire aboutir un tel projet n’a jamais été au rendez-vous.

Face à cette tension entre la souveraineté nationale et les exigences et la doctrine économiques, un ensemble de règles s’est développé pour régir les finances des États membres.

Les règles

Depuis 1994, les traités de l’UE fixent une limite plafond aux dettes et aux déficits des États membres. Leur dette ne doit en effet pas dépasser 60 % du Produit intérieur brut (PIB) et leur déficit budgétaire annuel ne doit pas être supérieur à 3 % du PIB.

Trois ans plus tard, le « Pacte de stabilité et de croissance » (PSC) a mis en place un processus visant à faire respecter les règles budgétaires en créant la « procédure de déficit excessif », en vertu de laquelle les États membres de l’UE présentant un déficit trop élevé devront suivre une trajectoire d’ajustement budgétaire, assortie d’éventuelles amendes en cas de non-respect.

À la suite de la crise financière mondiale et de la crise de l’euro au sortir des années 2000, l’UE a davantage renforcé les règles budgétaires en introduisant, entre autres, la règle des 1/20ème et le critère des dépenses.

La règle des 1/20ème, qui s’applique aux pays dont le niveau d’endettement dépasse l’objectif de 60 %, prévoit que ces pays doivent réduire chaque année leur ratio dette/PIB d’au moins 1/20ème de la différence entre leur ratio dette/PIB actuel et l’objectif de 60 %.

Le critère de référence des dépenses devrait limiter la croissance nette des dépenses publiques en exigeant des gouvernements qu’ils compensent toutes les hausses de dépenses qui dépassent la croissance économique potentielle à moyen terme d’un pays par des recettes publiques supplémentaires, par exemple des hausses d’impôts.

L’UE a toutefois également introduit la « clause dérogatoire générale », qui permet de suspendre l’application des règles budgétaires en période de turbulences économiques. Cette clause dérogatoire a été déclenchée à la suite de la pandémie de Covid-19 et restera opérationnelle au moins jusqu’en 2023.

Les critiques

Les règles font depuis longtemps l’objet de critiques, qui se sont amplifiées ces dernières années. Dans une enquête menée en 2021 auprès de 41 économistes de premier plan, 40 d’entre eux étaient d’accord ou tout à fait d’accord pour dire que les règles budgétaires existantes devaient être révisées.

D’une part, les partisans d’un niveau bas de dépenses publiques et d’endettement se sont plaints du fait que les règles ne sont pas appliquées assez strictement. Ils ont notamment accusé les États membres de toujours chercher des nouveaux moyens d’esquiver leurs obligations européennes en matière de réduction de la dette.

D’autre part, les partisans d’une plus grande flexibilité budgétaire affirment que les règles budgétaires limitent les investissements publics nécessaires pour soutenir la croissance économique. Ils affirment que pour réduire le ratio dette/PIB, les pays devraient s’attacher à augmenter le PIB plutôt qu’à réduire à tout prix les niveaux d’endettement.

Quelle que soit l’opinion politique de chacun sur les règles budgétaires, elles ne semblent avoir apporté ni stabilité ni croissance. C’est surtout dans les pays du sud de l’UE, tels que la Grèce et l’Italie, que la croissance a été médiocre au cours de la dernière décennie et que les niveaux de dette n’ont pas cessé d’augmenter.

Le ratio moyen de la dette par rapport au PIB était de 84,1 % dans la zone euro et de 77,8 % pour les 27 pays de l’UE à la fin 2019, soit avant la pandémie : bien plus que l’objectif de 60 % inscrit dans les traités.

Les niveaux d’endettement élevés de certains pays rendent également le respect de la règle des 1/20ème quasi impossible. Avec un ratio dette/PIB de 194,5 %, la Grèce aurait à réduire ce ratio de 6,7 points de pourcentage chaque année pour être en conformité avec la règle.

L’indice de référence des dépenses est également critiqué parce qu’il repose sur le concept de production économique potentielle. La production économique potentielle est une conception théorique qui est difficile à vérifier.

De plus, il est calculé sur la base de données passées, ce qui risque de perpétuer les erreurs du passé. Si la production potentielle est calculée à un niveau trop bas, les dépenses publiques sont limitées à un niveau également trop bas, rendant difficile pour le gouvernement de stimuler l’économie et la croissance.

Bon nombre de ces problèmes ont été reconnus par la Commission lorsqu’elle a relancé la révision du cadre de gouvernance macroéconomique en octobre 2021. Elle devrait présenter, le 9 novembre, la manière dont les règles budgétaires devraient être modifiées en réponse à ces critiques.