Prêt de réparation pour l’Ukraine : un projet européen semé d’embûches

La présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a dévoilé le projet de prêt lors de son discours sur l’état de l’Union début septembre. L’objectif est d’utiliser les avoirs de la Banque centrale de Russie immobilisés dans l’Union — majoritairement détenus par Euroclear, une chambre de compensation basée en Belgique — pour financer la reconstruction et la sécurité de l’Ukraine.

Cet arrangement permettrait aux États membres de l’UE d’éviter de débourser de l’argent pour continuer à soutenir Kiev.

La présidente de la Commission affirme que ce plan, largement basé sur un article de 2024 coécrit par Hugo Dixon, éditorialiste à l’agence Reuters, n’implique pas de « toucher » aux actifs sous-jacents de la Russie, afin de ne pas violer leur immunité souveraine, qui est garantie par le droit international.

Les États membres discuteront de cette initiative lors d’une réunion informelle des dirigeants de l’UE à Copenhague mercredi 1er octobre. Ces discussions s’annoncent houleuses.

Quel montant ?

Pour l’heure, il y a peu de consensus sur de nombreux aspects clés du plan. Et l’un des principaux points d’interrogation porte sur l’enveloppe totale du futur prêt.

Le chancelier allemand Friedrich Merz, qui a exprimé son soutien sans réserve à la proposition de Bruxelles dans une tribune publiée la semaine dernière dans le Financial Times, a déclaré qu’elle pourrait permettre un prêt sans intérêt de « près de 140 milliards d’euros ».

Ce lundi 29 septembre cependant, Balazs Ujvari, l’un des porte-paroles de la Commission, a déclaré que le prêt mobiliserait « environ 170 milliards d’euros » d’actifs gelés et détenus par Euroclear, qui détient la grande majorité des actifs russes gelés.

De nombreux responsables et diplomates de l’UE soulignent que de tels divergences sont tout à fait normales lorsque les projets en sont encore à un stade aussi précoce.

On peut toutefois se demander si cette proposition — et le flou relatif qui l’entoure — ne serait pas plutôt symptomatique d’une Commission qui opère de plus en plus en coulisses. Certains pourraient plutôt imputer cela au fait que sa cheffe, Ursula von der Leyen, manque, selon eux, de connaissances économiques de base.

Quel que soit le montant qui sera décidé, le projet a suscité une vive réaction de la part de la Belgique — un pays important dans le cadre des discussions sur l’utilisation des actifs russes puisque le siège d’Euroclear est à Bruxelles.

« Prendre l’argent d[u président russe Vladimir] Poutine et laisser les risques à la Belgique, cela n’arrivera pas, je tiens à être très clair à ce sujet. It ain’t gonna happen, das wird niemals passieren », déclarait la semaine dernière le Premier ministre du pays, Bart De Wever. « Si des pays voient que l’argent d’une banque centrale peut disparaître et si des responsables politiques européens jugent cela nécessaire, ils pourraient décider de retirer leurs réserves de la zone euro. Ce n’est peut-être pas ce que nous souhaitons voir arriver », avait-il ajouté.

Dans une note d’une page et demie sur son projet publié avant une discussion des ambassadeurs de l’UE vendredi dernier (26 septembre), la Commission explique qu’Euroclear détient actuellement 176 milliards d’euros de liquidités provenant de titres arrivés à maturité placés à la Banque centrale européenne (BCE). Ce montant devrait atteindre environ 185 milliards d’euros prochainement, que la Commission propose de transférer à l’Union européenne. Celle-ci délivrerait en échange à Euroclear une reconnaissance de dette avec un taux d’intérêt nul.

Avec cela, l’UE accorderait à Kiev un prêt de réparation, que le pays ne devrait rembourser au bloc que s’il reçoit des réparations de guerre de la part de Moscou. L’UE rembourserait à son tour Euroclear, qui pourrait alors s’acquitter de sa dette envers la Russie.

Concernant le montant du prêt, l’exécutif de l’UE estime que, sur les 185 milliards d’euros de liquidités qui seront disponibles, 45 milliards seraient retirés pour financer le prêt à l’Ukraine par l’accélération de l’utilisation des recettes extraordinaires (prêt ERA) du G7, basé sur les intérêts des avoirs immobilisés. Il resterait ainsi environ 140 milliards d’euros pour un nouveau prêt, comme l’avait avancé Friedrich Merz.

Ces clarifications et les propos se voulant rassurants de la Commission n’ont que partiellement levé les inquiétudes de la Belgique, selon des personnes proches du dossier.

Un diplomate européen a déclaré comprendre la position de Bart De Wever, en particulier sur l’importance de ne pas recourir à une confiscation unilatérale — ce à quoi la France, l’Italie et plusieurs autres États membres s’opposent également depuis longtemps.

« Nous comprenons d’où viennent les remarques de [Bart] De Wever. Mais nous voulons rechercher des mesures créatives pour utiliser les fonds tout en tenant compte des risques juridiques et financiers », a confié le diplomate

Christine Lagarde critique le fonds et la forme

La proposition de Bruxelles ainsi que la manière dont elle a été présentée ont également suscité la colère de la Banque centrale européenne (BCE), qui a mis en garde à plusieurs reprises contre le fait que toute utilisation juridiquement abusive des actifs pourrait déclencher un exode des capitaux des investisseurs hors d’Europe, ce qui, dans le pire des scénarios, pourrait menacer la stabilité financière de la zone euro.

La présidente de la BCE, Christine Lagarde, a été irritée par le fait que la Commission n’ait fourni aucune présentation écrite de son plan avant une réunion des ministres des Finances de l’UE à Copenhague au début du mois, selon une personne au fait des discussions.

L’ancienne avocate s’est aussi plainte de n’avoir reçu qu’un appel téléphonique de Maarten Verwey, le directeur général de la division des Affaires économiques et Financières de la Commission, au lieu d’un document écrit, a indiqué la même source.

Lors d’une conférence de presse après la présentation de l’initiative, Christine Lagarde, visiblement exaspérée, a même provoqué les rires de l’auditoire lorsqu’elle a demandé au commissaire européen à l’Économie, Valdis Dombrovskis, en quoi consistait réellement le projet de prêt.

« D’après ce que nous comprenons, il ne s’agit ni d’une saisie ni d’une confiscation, mais d’une substitution de la créance en espèces par une créance en obligations en euros. Est-ce exact ? », a-t-elle demandé.

Le commissaire, visiblement déstabilisé par la question, n’a pas répondu directement. Il a plutôt réitéré que le plan n’équivalait pas à une confiscation et a souligné que les bénéfices générés par les actifs étaient actuellement utilisés dans le cadre d’un mécanisme distinct pour financer le prêt ERA de 50 milliards de dollars du G7 pour l’Ukraine.

La Commission doit peaufiner les « détails »

La confusion règne également sur d’autres questions cruciales, notamment la manière dont l’UE entend honorer l’engagement pris par Ursula von der Leyen de ne pas « toucher » aux actifs sous-jacents tout en « mobilisant » les fonds grâce aux garanties des États membres, comme l’a suggéré John Berrigan, directeur général de la division des Services financiers de l’exécutif européen, lors d’une audition au Parlement européen la semaine dernière.

« C’est exactement ce sur quoi nous travaillons — nous travaillons sur les détails », a expliqué lundi le porte-parole de la Commission Balazs Ujvari.

Il a toutefois refusé de s’étendre sur un point, repris dans le résumé d’une page et demie de la Commission, qui prévoit que l’approbation du prêt ne nécessiterait pas l’unanimité des 27 États membres, contrairement aux sanctions de l’UE par exemple.

Le projet de prêt de réparation s’appuierait sur l’article 31, paragraphe 2 du traité sur l’Union européenne, qui prévoit que le Conseil peut statuer à la « majorité qualifiée » pour les décisions relatives aux « intérêts et objectifs stratégiques » de l’Union.

Enlever l’exigence d’unanimité permettrait à l’exécutif de l’UE de contourner un éventuel veto de la Hongrie, dont le dirigeant pro-russe, Viktor Orbán, a menacé à plusieurs reprises de torpiller les précédentes prolongations de sanctions.

Par ailleurs, plusieurs fonctionnaires européens ont averti que les divergences sur le prêt de réparation ne seraient probablement pas résolues lors de la réunion de mercredi.

« Il s’agit d’une question très complexe, qui a de nombreuses implications financières et juridiques ; je ne m’attends pas à ce que les dirigeants entrent dans le détail de ces implications [mercredi] », a déclaré un haut responsable de l’UE. « Il est certain qu’il faut des orientations politiques pour savoir s’ils sont prêts à travailler sur cette question. »

Balazs Ujvari a déclaré que Bruxelles examinait toujours « très attentivement » son plan et qu’elle « présenterait prochainement » une proposition plus détaillée.

(asg)